實現(xiàn)審計全覆蓋初探

楊霞

審計全覆蓋就是審計機關(guān)在職責(zé)權(quán)力范圍內(nèi)，將所有公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況納入審計監(jiān)督，不留監(jiān)督盲區(qū)和死角，做到對審計對象和范圍的全覆蓋。審計全覆蓋橫向上看包括對財政、金融、企業(yè)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等的全覆蓋，從縱向上應(yīng)當(dāng)包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），直至財政資金使用者的全覆蓋，范圍極其廣泛。正確理解全覆蓋的內(nèi)涵，是提高審計監(jiān)督水平的重要途徑。

劉家義審計長認(rèn)為，“全覆蓋”應(yīng)把握好深度、重點、步驟和成效，不能一味追求數(shù)量，要對每個項目都審深審?fù)?；不是所有領(lǐng)域、所有項目平均用力，而是要確定審計的重點領(lǐng)域、關(guān)注的重點問題；要統(tǒng)籌部署，有計劃推進(jìn)，確保實現(xiàn)對重點對象每年審計一次、其他對象五年至少審計一次；要在做到審計覆蓋面“廣”的同時，力爭反映情況“準(zhǔn)”、查處問題“深”、原因分析“透”、措施建議“實”。這說明，必須要正確處理好審計全覆蓋與重點審計、審計效果三者之間關(guān)系，特別是在審計資源有限的客觀條件下，要突出審計重點，多層次、多方式、多渠道地循序漸進(jìn)推進(jìn)審計監(jiān)督全覆蓋，適應(yīng)審計工作新常態(tài)。

一、當(dāng)前審計全覆蓋面臨的困難和問題

（一）審計力量弱和任務(wù)重矛盾突出

審計監(jiān)督全覆蓋必然帶來審計任務(wù)和工作量的加大，而當(dāng)前地方審計機關(guān)普遍感到任務(wù)重、時間緊、人手少，很多一線審計人員超負(fù)荷工作。同時一專多能的復(fù)合型審計人才缺乏，部分審計人員在審計理論、知識結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)技能上有所欠缺，也制約了審計全覆蓋的效果。

（二）審計系統(tǒng)內(nèi)部缺乏有效的銜接和協(xié)調(diào)配合機制

目前，在審計業(yè)務(wù)開展上還缺乏全國“一盤棋”的思想。審計監(jiān)督體系中的政府審計、內(nèi)部審計和社會審計相互之間未做到協(xié)調(diào)配合，尤其是內(nèi)部審計機構(gòu)的作用未得到有效發(fā)揮。從縣級以下部門內(nèi)審機構(gòu)設(shè)置情況看，許多主管部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)審機構(gòu)都是由財務(wù)人員兼職，缺少專職內(nèi)審機構(gòu)人員，內(nèi)審機構(gòu)人員素質(zhì)良莠不齊，內(nèi)審工作不夠規(guī)范化，沒有和國家審計機關(guān)形成合力和資源共享；同時，社會審計人員大多對財務(wù)制度和會計制度較熟悉，但對國家政策法規(guī)、財經(jīng)紀(jì)律和當(dāng)前政府審計要求知之甚少，一些不適合社會審計機構(gòu)從事的審計事項，難以通過購買公共服務(wù)的渠道來完成，使之難以形成對國家審計的有效補充，影響審計全覆蓋的目標(biāo)實現(xiàn)。

（三）被審計對象協(xié)助和配合不夠

目前一些被審計對象接受依法審計意識欠缺，對審計工作抵觸，拒絕提供審計必需的資料，有的協(xié)查單位保密意識也不足。

二、實現(xiàn)審計全覆蓋的路徑和方法

（一）加強審計隊伍建設(shè)，提升能力和水平

實現(xiàn)審計全覆蓋，關(guān)鍵在人、最終靠人。加強審計隊伍建設(shè)是健全規(guī)范審計程序和機制，提高審計質(zhì)量和效率，實現(xiàn)審計監(jiān)督全覆蓋的基礎(chǔ)保障。一方面要根據(jù)審計機關(guān)工作量和人力資源情況，考慮適當(dāng)增加審計人員，以緩解人員少與任務(wù)重之間的矛盾；另一方面，立足于內(nèi)部挖掘潛力，提高現(xiàn)有人員的工作效率。在完善內(nèi)部考核制度的基礎(chǔ)上，通過進(jìn)一步淡化部門、專業(yè)限制，統(tǒng)一調(diào)配審計力量，采取大兵團(tuán)作戰(zhàn)、上下左右聯(lián)動的審計方式，科學(xué)配置資源，提高審計工作效率；此外，還應(yīng)積極創(chuàng)造條件和機會，加強審計機關(guān)業(yè)務(wù)人員各項技能培訓(xùn)，提升審計信息化水平和審計干部信息化運用能力，著力打造復(fù)合型人才，為全面實施審計全覆蓋提供有力保障。

（二）掃除監(jiān)督盲區(qū)，夯實項目計劃管理

首先，全面排查審計對象，對管理、分配公共資金、國有資產(chǎn)、國有資源的單位及經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計對象進(jìn)行全面普查，準(zhǔn)確把握應(yīng)覆蓋情況、已覆蓋情況及其實時變化情況，全面掌握審計對象信息；然后對被審計單位信息數(shù)據(jù)進(jìn)行整理分類，設(shè)定相應(yīng)的動態(tài)管理層級。通過對獲取的被審計單位信息數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合分析，依據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)合理取舍后建立被審計單位基本情況信息數(shù)據(jù)庫。根據(jù)被審計單位的行業(yè)、經(jīng)濟(jì)性質(zhì)、規(guī)模、預(yù)算級次等標(biāo)準(zhǔn)，將審計對象進(jìn)行科學(xué)分類，設(shè)定不同的動態(tài)管理層級，為制定切實可行的審計項目計劃提供可靠的參考數(shù)據(jù)；接下來將審計對象分為重點、一般和微型三大類型。針對不同的審計對象，確定不同的審計頻率，實行長遠(yuǎn)規(guī)劃與年度計劃相協(xié)調(diào)，對黨委政府關(guān)心、人民群眾關(guān)注、收支規(guī)模較大、發(fā)現(xiàn)問題較為嚴(yán)重、屢審屢犯的重點單位、重點資金和重點項目實行每年審計；對收支規(guī)模一般、制度較為健全、管理較為規(guī)范的一般單位、一般資金和一般項目兩到三年審計一次；對微型單位、微小資金和微型項目五年審計一次，從而積局部覆蓋為整體覆蓋。

（三）創(chuàng)新審計模式和方法，提升審計全覆蓋效果

一要綜合運用預(yù)算執(zhí)行、專項資金、國有企業(yè)與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計等審計與審計調(diào)查類別，盡可能做到一次進(jìn)點、掃除盲區(qū)。對收支規(guī)模較小的單位、資金和項目，可以采取審計調(diào)查方式“一網(wǎng)打盡”； 二要適當(dāng)增加統(tǒng)一組織審計項目的數(shù)量。由審計署或省級審計機關(guān)統(tǒng)一組織大型審計項目開展審計活動，這是最有效率的審計全覆蓋方式。近年來全國地方政府性債務(wù)審計、社會保障資金審計等大型審計項目成績不俗，實現(xiàn)了同一項目、同一時間、不同區(qū)域、不同審計人員資源共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、組織管理整體聯(lián)動的效果，也證明了這種組織方式的有效性；三要進(jìn)一步加大審計結(jié)果公告力度。實行審計結(jié)果公告制度，一方面能夠增強政府工作的透明度，另一方面也對潛在或未被納入審計范圍的不法行為起到警示和震懾作用。

（四）統(tǒng)籌運用其它審計力量，形成審計監(jiān)督整體合力

一是充分發(fā)揮內(nèi)部審計的有效補充和延伸作用。內(nèi)部審計作為審計監(jiān)督體系中基礎(chǔ)性、源頭性的自我監(jiān)管機制，在審計監(jiān)督體系中發(fā)揮著重要作用，是各單位行政權(quán)力、經(jīng)濟(jì)決策權(quán)力執(zhí)行和經(jīng)濟(jì)運行管理監(jiān)督的第一道關(guān)口，是自我糾錯改正的重要環(huán)節(jié)。內(nèi)部審計機構(gòu)要堅持抓重點、把重心、控源頭，深入到單位重大項目決策、重點項目建設(shè)、公共資源配置、“三公”經(jīng)費使用等重點領(lǐng)域，審計重心向基層一線延伸，審計著力點向二級單位下移，堵塞漏洞，完善管理，加固制度的籠子，確保對國家審計形成有效補充；

二是實施審計項目“購買服務(wù)”，尋求社會審計力量支持。在最大限度整合國家審計內(nèi)部人力資源和充分發(fā)揮內(nèi)部審計的基礎(chǔ)上，將那些點多面廣、保密性不強、專業(yè)程度高的審計項目外包給社會審計機構(gòu)，以擴(kuò)大一定時間內(nèi)審計監(jiān)督的作用面。目前，各級審計機關(guān)的固定資產(chǎn)投資審計項目大部分已實施業(yè)務(wù)“發(fā)包”，進(jìn)行審計項目“外賣”。在操作過程中，審計機關(guān)要嚴(yán)格實行準(zhǔn)入制度，對項目的適用性、社會組織和專家的執(zhí)業(yè)能力及誠信度認(rèn)真把關(guān)。同時要加強監(jiān)督管理、質(zhì)量控制和績效考核，確保讓社會審計成為國家審計的有益補充。

（作者單位： 榆林市審計局）