對開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的思考

馬玉紅 宋寶中 張鋒

一、關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的內(nèi)涵和意義

（一）關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的內(nèi)涵

1.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計不能局限于地方。以省級審計機(jī)關(guān)為例，就是除了要審計下屬市、縣以外，還要對同級具有自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職責(zé)的部門、單位開展審計，如環(huán)保、國土、林業(yè)、水利等部門。

2.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計不能局限于政府。開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的關(guān)鍵詞是“責(zé)任”。現(xiàn)實中，一些“唯GDP”的地方關(guān)于招商引資、實施重大項目等重大決策，并非當(dāng)?shù)卣艽_定，往往要經(jīng)過黨委決策。一旦決策失誤，如果只追究政府領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的確顯失公平。需要強(qiáng)調(diào)的是，在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計中，除了黨政部門，一些依托自然資源資產(chǎn)發(fā)展、或許會對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境帶來侵害的國有企事業(yè)單位千萬不能遺漏。

3.領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計不能局限于離任。審計工作不能只進(jìn)行事后監(jiān)督，要充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的防范、預(yù)警功能，防患于未然。自然資源資產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)中如果出現(xiàn)問題，經(jīng)常會對人民群眾的生命、健康、財產(chǎn)直接造成侵害，所以審計機(jī)關(guān)要積極開展事前、事中審計，盡量防止、減少出現(xiàn)問題的風(fēng)險，將損失降到最低。

所以，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的內(nèi)涵，應(yīng)該是指審計機(jī)關(guān)獨立對本級相關(guān)職能部門和下級地方黨委、政府以及國有企事業(yè)單位主要領(lǐng)導(dǎo)干部任職過程中履行自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)等職責(zé)情況獨立進(jìn)行事前、事中、事后審查的一種審計監(jiān)督活動。

（二）開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的意義

一是認(rèn)真踐行黨的群眾路線教育實踐活動，推動生態(tài)文明建設(shè)的需要。生態(tài)文明建設(shè)是民意所在民心所向。習(xí)總書記指出，良好生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，是人民群眾對生態(tài)文明最樸素的理解和對環(huán)境保護(hù)最起碼的訴求。審計系統(tǒng)要以心系民生、為民造福的深厚情懷，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計作為踐行黨的群眾路線教育實踐活動的載體，積極開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計，加強(qiáng)對土地、礦產(chǎn)等自然資源，以及大氣、水、固體廢棄物等污染治理和環(huán)境保護(hù)情況的審計，與其他行業(yè)、部門群策群力，著力解決好人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的生態(tài)環(huán)境問題，為人民群眾創(chuàng)造良好的生產(chǎn)生活環(huán)境。

二是促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀、政績觀，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的需要。生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀、藍(lán)天白云青山綠水，是美麗中國的“標(biāo)配”，更是經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展的最大本錢。當(dāng)前我國環(huán)境問題產(chǎn)生的根本原因就在于我們沿襲了多年的粗放發(fā)展模式。要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，必須從根本上改變粗放型發(fā)展方式和建設(shè)模式，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，努力提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量和效益。作為經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展的主導(dǎo)者，領(lǐng)導(dǎo)干部的理念和思路決定著一個地方、一個單位、一個企業(yè)發(fā)展的模式和方向。對領(lǐng)導(dǎo)干部實行自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計，有利于促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部樹立科學(xué)的發(fā)展觀、政績觀，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部更新理念、完善決策，使其在任職過程中高度重視自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面存在的問題，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

三是審計部門履行職責(zé)，發(fā)揚(yáng)敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膶徲嬀竦男枰徲嫻ぷ鞑粌H要監(jiān)督檢查財政、財務(wù)收支的真實、合法、效益，還要著力反映公共資金使用、公共權(quán)力運(yùn)行和公共部門履職盡責(zé)情況，促進(jìn)理好財、用好權(quán)、盡好責(zé)。各級審計機(jī)關(guān)要敢擔(dān)當(dāng)、勇創(chuàng)新、早轉(zhuǎn)型，將領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、績效審計緊密結(jié)合起來，及時揭露和查處浪費(fèi)資源資產(chǎn)、破壞生態(tài)環(huán)境的問題，推動自然資源資產(chǎn)合理配置、高效使用，提高自然資源資產(chǎn)使用效率，助推形成以資源養(yǎng)資源、發(fā)展資源產(chǎn)業(yè)的良性循環(huán)。以此為契機(jī)，拓展審計領(lǐng)域，深化審計內(nèi)涵，擴(kuò)大審計影響，實現(xiàn)雙贏和多贏。

二、當(dāng)前開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的困局

（一）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的理念還未能被多數(shù)人所接受

從該理念的提出，到目前逐步展開的理論探討和試審探索，大多數(shù)人也就是停留在概念而已。且不說外部的被審計單位，就審計系統(tǒng)自身內(nèi)部，也有一個逐步理解、接受的過程。所以，有必要進(jìn)一步加大對領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的輿論宣傳力度，鼓勵展開積極的理論探討鉆研，為開展這項工作營造氛圍、掃清阻力。

（二）審計人員綜合素質(zhì)難以適應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的需要

目前資源環(huán)境審計人員知識結(jié)構(gòu)單一，缺少既熟悉審計業(yè)務(wù)又了解自然資源資產(chǎn)專業(yè)知識的專業(yè)技術(shù)人才，自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計中很難對自然資源資產(chǎn)管理、生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的深層次問題進(jìn)行科學(xué)分析和評估，這在一定程度上成為了制約領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計迅速全面開展的短板。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計信息化水平較低

受西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)被審計單位信息化程度較低等因素影響，領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計信息化建設(shè)與傳統(tǒng)行業(yè)審計相比，存在全面數(shù)據(jù)獲取難度大、指標(biāo)體系建立滯后等問題，這是領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計擴(kuò)大審計覆蓋面過程中不得不面對的現(xiàn)實問題。

（四）領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計查出問題的披露、處理、追責(zé)難度較大

自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計涉及部門單位較多，一些違規(guī)問題帶有明顯的政府行為色彩，導(dǎo)致本級審計機(jī)關(guān)在披露、處理、追責(zé)過程中顧慮較多，既害怕影響上級對本地的扶持，又害怕給當(dāng)?shù)貛碡?fù)面影響。審計中發(fā)現(xiàn)的問題披露多了當(dāng)?shù)卣粷M意，披露少了審計報告的質(zhì)量又會大打折扣，難以對政府宏觀決策提供真實、科學(xué)的依據(jù)。

三、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的設(shè)想

（一）統(tǒng)籌安排

按照自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計工作一盤棋的思路，搞好與經(jīng)責(zé)、財政、行政、投資、企業(yè)等其他審計的關(guān)系協(xié)調(diào)，抓好與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、績效審計的結(jié)合。在各級政府及相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)的高度重視下，從審計項目計劃、具體組織實施、人員整合配置等方面通盤考慮，要按照先易后難、先小后大、有舍有得的思路，分級、分步逐步實施。審計過程中，要緊密關(guān)注并認(rèn)真落實國家環(huán)保政策，對自然資源資產(chǎn)履職行為進(jìn)行科學(xué)評價，有效遏制各種以破壞資源環(huán)境換取經(jīng)濟(jì)增長的短視行為，促使各級政府和相關(guān)部門在綜合決策中不僅要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，更要重視資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，更好地為穩(wěn)增長、促發(fā)展服務(wù)。

（二）盡快安排試審，逐步摸索實踐，同步開展課題研究

要以學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中、四中全會精神和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》為契機(jī)，科學(xué)合理安排領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計項目計劃，不斷拓展資源環(huán)境審計的廣度和深度。逐步實現(xiàn)對水污染防治、土地礦產(chǎn)資源保護(hù)、大氣污染治理審計的全覆蓋，探索開展對節(jié)能量、碳排放權(quán)、排污權(quán)、水權(quán)交易等資源有償使用、生態(tài)補(bǔ)償情況的審計。要不斷總結(jié)開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的好經(jīng)驗，要借鑒國內(nèi)外同行業(yè)或其他行業(yè)的好做法，同步開展政、產(chǎn)、學(xué)、研相結(jié)合的審計課題研究。盡快制定符合實際的領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計辦法或?qū)徲嬛改希ⅰ⑼晟祁I(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計評估指標(biāo)體系，推動領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計的規(guī)范化、制度化管理。

（三）著力提高審計人員綜合素質(zhì)

要進(jìn)一步強(qiáng)化對現(xiàn)有資源環(huán)境審計人員的培訓(xùn)，在理論方面，既要加強(qiáng)審計專業(yè)知識培訓(xùn)，也要強(qiáng)化統(tǒng)計學(xué)、計算機(jī)、法律、管理、環(huán)境學(xué)、社會科學(xué)相關(guān)知識的培訓(xùn)；在實踐方面，要突出資源環(huán)境審計實務(wù)的培訓(xùn)，建立自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫和信息平臺，積極推進(jìn)計算機(jī)審計在領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計中的運(yùn)用，使審計人員能夠熟練掌握各種技術(shù)和技巧，能夠用科學(xué)的新觀點、新方法分析和解決審計查出的問題。同時審計機(jī)關(guān)還應(yīng)積極探索領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計外聘專家制度，加強(qiáng)審計人員對外交流力度，力爭盡快改變當(dāng)前審計人員結(jié)構(gòu)單一、專業(yè)知識匱乏的尷尬局面，迅速提高審計人員的綜合素質(zhì)。

（四）加大對審計發(fā)現(xiàn)問題的披露力度和追責(zé)力度

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨不少矛盾和困難，自然資源資產(chǎn)領(lǐng)域長期累積的一些深層次問題不斷顯現(xiàn)。能否依法、嚴(yán)格、高效推進(jìn)自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計，所涉及和影響的不僅是資源環(huán)境領(lǐng)域，還涉及和影響依法治國和深化改革能否順利實施。各級審計機(jī)關(guān)要緊跟新時代，適應(yīng)新常態(tài)，牢記新使命，通過積極地開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計，嚴(yán)肅揭露和查處土地管理領(lǐng)域的重大違法違紀(jì)問題，助力建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身追究制，保護(hù)國有資產(chǎn)資源的安全完整，維護(hù)人民群眾的切身利益。

（作者單位：陜西省審計廳）