農地產權、征地制度與農民利益關系研究

■ 宋茂華教授 杜明才教授 陳 茜博士 丁健軍教授（、湖北文理學院經濟與政法學院 湖北襄陽 44054 、荊楚理工學院湖北荊門 448000）

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農地產權、征地制度與農民利益關系研究

■ 宋茂華1教授 杜明才1教授 陳 茜1博士 丁健軍2教授（1、湖北文理學院經濟與政法學院 湖北襄陽 441054 2、荊楚理工學院湖北荊門 448000）

內容摘要：本文指出了我國現行征地制度存在的缺陷：征地范圍過寬，征地目標泛化；征地補償標準不合理；征地過程中土地收益分配不合理。并且從產權的視角分析了造成我國征地制度缺陷的原因：農地所有權主體模糊，產權界定不清，農民承包地的轉讓權受到嚴格限制，收益權得不到法律的保障。最后，提出了完善我國現行征地制度、保護農民利益的對策和建議。

關鍵詞：土地征用制度 農地產權 農民利益

引言

隨著工業化與城市化進程的加快，對土地的需求急劇增加，導致大量農村土地被征用，變為非農建設用地。與此同時，因征地問題引發的社會矛盾逐漸顯露，并且日趨尖銳。2006年，據中央財經工作領導小組辦公室的調查統計，因征地問題引發的農村群體事件已經占全國農村群體性事件的65%以上，嚴重影響農村社會的穩定。矛盾的根源是現行征地制度，農民普遍反映現行征地補償標準偏低，征地目標泛化，征地補償費分配操作缺乏規范，農民缺乏知情權與參與權，對現有征地制度大多持不滿意態度（錢忠好，2007）。

文獻綜述

對我國現行的征地制度，學者們見仁見智，提出了許多看法。王小映（2003）認為我國現行征地制度存在征地目標泛化、征地補償標準偏低、征地程序不規范等缺陷，趙金龍、何玲（2007）認為，我國征地困境的成因是：以行政手段確定的征地補償標準難以合理化，以集體所有制為名的農村土地產權制度使征地問題復雜化、以“大政府”為特征的管理體制難以保證政府合理征地；史清華等（2011）認為，沒有實現程序公平才是現行征地制度的根本缺陷。但是，現有研究大多未能將現行征地制度與農地產權結合起來。筆者認為，現行征地制度的缺陷以及農民利益受損與農地產權制度不盡合理密切相關。因此，本文擬對農地產權制度安排與現行征地制度缺陷之間的內在聯系做初淺探討，提出一個“重新構建農地產權、改革征地制度、維護農民土地權益”的理論框架。

我國征地制度存在的問題

（一）征地范圍過寬且征地目標泛化

雖然《憲法》、《土地管理法》規定：“國家為公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用”，但是現行法律、法規并沒有對公共利益做出明確的界定，“公共利益”內涵不清，為政府濫用征地權創造了條件，導致政府征地范圍從公共利益項目擴張到許多非公共利益項目。征地實踐中，一些經營性項目用地也動用政府征地權獲得用地，政府征地行為已經偏離公共利益目標。

（二）征地補償標準不合理

主要表現為以下幾個方面：其一，征地補償費偏低。我國征地補償費嚴重偏低，并且實行一次性支付補償費的方法，沒有考慮物價上漲等因素對被征地農戶生活帶來的影響，無法保證農戶土地被征收后生活水平不下降；征地補償費低還導致用地成本低，土地價格不能反映我國土地資源的稀缺程度，帶來土地資源的粗放利用和浪費現象嚴重；其二，征地補償費計算方法不科學。征用耕地的補償費包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。土地補償費通常按照被征土地原用途前三年平均年產值最高不超過30倍計算，這種計算方法沒有考慮到土地的利用方式、種植制度、種植作物的類型以及土地專用后的市場價值，沒有充分考慮土地的生產要素功能、社會保障功能等給農民帶來的利益；其三，缺乏對土地所有權的補償。農村土地歸村集體經濟組織所有，作為村集體經濟組織的成員，農戶讓渡了自己的土地所有權，應該獲得補償，但是，現行征地制度缺乏對農地所有權的補償。

(三)征地過程中土地收益分配不合理

主要表現為以下兩個方面：其一，征地補償費分配不合理，農民獲得的比例偏低。據統計，在我國征地補償費用分配中，農民只得5%-10%，村集體得25%-30%，縣、鄉（鎮）得60%-70%（“經濟體制改革動態跟蹤與改革建議”課題組，2010）；其二，農地轉為非農用地后土地增值收益分配不合理。土地價值是由土地未來收益的凈現值決定，土地收益又取決于土地用途，農用地轉為非農建設用地，會帶來土地收益的增加，發生土地增值。王小映等（2006）將農地轉用產生的土地增值分為兩部分：一部分是在土地征收環節政府以稅費形式取得的土地增值收益，即初次增值；另一部分是在土地供應環節政府通過用地者支付的土地受讓價款或者土地出讓金取得的土地增值收益，即二次增值。根據王小映等人的統計，政府稅費收入即初次增值收益占當地平均土地取得價格的比例，東、中、西部地區分別為48.5%、41.9%、35.8%；二次增值收益中，每平方米土地增值收益，東、中、西部地區分別為149.8元、123.6元、75.2元，占土地供應價格的比例分別為69.2%、73.2%、55.6%；而政府獲得的二次增值收益占比，東、中、西部地區分別為74.4%、74.5%、26.6%，剩下部分為開發商獲得。可見，巨大的土地增值收益被各級政府以各種稅費的形式獲取，剩下部分被政府和開發商獲得，農民和村集體無法分享農地轉用的巨額增值收益。

(四)征地程序缺乏公開和透明且失地農民不能有效參與

程序公正是結果公平的制度保障。我國征地制度的實踐表明，政府征地程序缺失，在土地利用規劃、公共利益確認、制定征地補償標準時，未能廣泛聽取被征地農民和農村集體經濟組織的意見，農民缺乏參與征地過程的渠道，導致公共利益的審查、征地補償標準的制定，都是由政府單方面決定。根據國務院發展研究中心“中國土地政策綜合改革課題組”的調查資料表明，征地補償方案確定過程中，只有22.4%的農戶表示當地政府和村委會人員開會并且上門征求過意見；21.5%表示僅僅開會聽取意見；48.1%表示征地前沒有聽取意見；8%的表示“不了解當時情況”。在征地過程中，32.2%的家庭積極參加相關村民代表大會并表達意見，39.7%的家庭沒有參加但委托別人參加，19.7%表示沒有召開會議（國務院發展研究中心“中國土地政策綜合改革課題組”，2006）。

農地產權、征地制度缺陷與農民利益

第一，農地所有權主體模糊，產權界定不清，農民缺乏維護土地權益的制度基礎。所有權界定清晰與否，是產權清晰的重要標志。巴澤爾認為，如果產權界定不清，沒有被充分界定的產權就留在了“公共領域”。我國農地產權界定不清，所有權主體模糊，農地資源開發與利用中的“巴澤爾困境”（離開了清楚界定并得到良好執行的產權制度，人們必將竟相攫取稀缺的經濟資源和機會）就不可避免：當土地農轉非，土地用途改變帶來價值大幅度提高，引發相關利益群體激烈的攫取行為。我國農村土地承包法律規定，農村土地所有權歸村集體經濟組織所有，農民基于村集體經濟組織成員身份，通過承包合同等形式，按人口或勞動力比例平均分配獲得土地，依法擁有農地承包經營權。現行法律賦予農村集體經濟組織擁有農地所有權，村委會擁有依法對集體土地發包和調整的權力，農民擁有承包經營權。

但是，集體是什么？誰代表存集體經濟組織行使農地所有權？《土地管理法》規定：“集體所有的土地依照法律屬于村農民集體所有，由村農業生產合作社等農業集體經濟組織或者村民委員會經營管理…”，我國農村村民自治的實踐表明，行使這項經營管理權能的主體大多是村委會。當政府征用農民的承包地時，政府會就征地范圍、征地補償標準等問題與農地所有者代表——村委會談判，普通農民參與征地決策的權利被剝奪，農民的土地權益掌控在村委會手中。在我國現行鄉村治理結構下，村委會具有雙重身份：一方面，村委會是全體村民的代理人，村委會與村民之間形成了委托-代理關系；另一方面，現行行政管理體制使村委會成為鄉（鎮）政府在農村事實上的代理人，并且鄉（鎮）政府權力滲透到農村，決定著村委會成員的去留。農民的土地權利能否得到有效維護取決于村委會能否代表農民利益與政府談判，而保證村委會能夠代表農民利益則必須滿足以下條件：

其一，一般來說，全體村民有能力對村委會的行為形成有效監督。但是下列原因卻導致村民未能很好地監督村委會的行為：村民和村委會之間擁有的信息不對稱，監督難度大；監督村委會的行為成本高，而收益屬于全體村民，個人獲取的收益低；監督過程中的“搭便車”行為削弱了監督效果。監督村委會的行為需要監督者個人支付監督成本，而收益卻歸全體村民所有，因此理性的村民會選擇“搭便車”，放棄監督。

其二，作為具有雙重代理身份的村委會，在鄉（鎮）政府和農民的利益發生沖突時，能夠選擇代表農民的利益。村委會的選擇偏向取決于農民與鄉（鎮）政府對代理人的約束強度和代理人個人的效用函數。但是，上述關于農民對村委會代理行為監督缺失的分析證明了農民對村委會的約束強度較弱，而另一方面，隨著鄉（鎮）政府權力對村集體經濟組織的滲透，鄉（鎮）政府實際控制著村委會成員和村支書的去留，鄉（鎮）政府對村委會的約束強度高于分散的農民全體。因此，當村民和鄉（鎮）政府產生利益出沖突時，村委會會選擇站在鄉（鎮）政府一邊，這也符合村委戶成員個人的效用函數。筆者在江蘇、甘肅等地農村就此問題的調查證明了這一論斷，86%的村民認為在鄉（鎮）政府和農民的利益發生沖突時，村委會代表鄉（鎮）政府的利益。因此，當政府征地行為導致土地價值大幅度提升時，各級政府、村委會和農民為了攫取這部分利益展開激烈的“產權博弈”，在政府與農民的博弈中，農民始終處于弱勢，而村委會又不能代表農民利益參與博弈，農民就失去了維護其土地權益的制度基礎。

第二，農民承包地的轉讓權受到嚴格限制，導致農民不能獲得土地用途改變產生的增值收益。產權的可轉讓性是實現稀缺資源從效率低的用途流向高效率用途的有效保證，從而在市場機制的作用下實現資源配置的帕累托改進。對產權可轉讓性的不當限制會影響價格機制發揮正常作用、降低資源配置效率。在工業化和城市化的過程中，農地的產權主體能夠在多大程度上分享農地轉為他用引起的增值，是由農地產權制度——特別是農地權利的轉讓制度決定的（周其仁，2004）。《農村土地經營權流轉管理辦法》規定，“農村土地承包經營權流轉應當在堅持農戶家庭承包經營制度和穩定農村土地承包關系的基礎上，遵循平等協商、依法、自愿、有償的原則”，“承包方依法取得的農村土地承包經營權可以采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他符合有關法律和國家政策規定的方式流轉”，“受讓方應當依照有關法律、法規的規定保護土地，禁止改變流轉土地的農業用途”，“受讓方應當具有農業經營能力”。

現行的法律、法規將農民擁有的農地轉讓權限定在農業用途，農地流轉還要承擔穩定農村土地承包關系等政治責任，并且對受讓方的資格進行了明確的限制，使得農民的承包地不能流向效率更高的領域，妨礙了農民最大化土地轉讓收益權利的實現。如果農地改變農業用途，流向收益更高的工業、商業等領域，承包農戶的農地轉讓權就不再得到法律的保護。《土地管理法》規定，農地轉為非農建設用地，必須經過政府征收環節，將農民集體所有的土地變為國家所有，再由政府以協議轉讓、“招拍掛”等形式出讓國有土地使用權，農民沒有買賣自己土地的權力。這一制度安排要求農地轉為非農建設用地必須以土地國有化為基礎，國家征用是農地轉為非農建設用地的唯一合法途徑，政府成為農地轉讓一級市場唯一合法主體。政府的壟斷地位和擁有的行政強制力，使其可以排斥市場機制配置土地資源，壓低土地價格，降低征地補償標準，將農民承包地的產權租金變為行政權力租金。

第三，農地使用權受到嚴格限制，導致收益權得不到法律保障。產權是一組權利束，包括占有、使用、處分和收益的權利，占有、使用和處分等權利都是圍繞收益權這一目的進行的。如果收益權得不到法律的有效保護，就不能充分發揮產權的激勵約束功能，損害產權所有者的利益。我國《物權法》將農民土地承包經營權利界定為“用益物權”，但是，現行的法律、法規卻對農民承包地的這項權利沒有給予充分保護。

我國《農村土地承包法》規定，農村集體經濟組織成員有權依法承包由本集體經濟組織發包的農村土地，任何組織和個人不得剝奪和非法限制農村集體經濟組織成員承包土地的權利。法律賦予每個集體經濟組織成員天然擁有承包地的權利。與此同時，對于承包地收益的分配，取消農業稅之前，學術界將國家相關政策總結為“交夠國家的、留足集體的，剩下的都是自己的”。自2006年6月1日全面取消農業稅后，農民即獲得經營承包土地產生的全部收益，農民的收益權得到充分實現。但是，《農村土地承包法》同時規定，承包方“不得改變土地的農業用途，不得用于非農建設”。這項規定將農民的承包地用途限制在農業，農民獲取的土地收益也僅限于經營農業的收益。國家法律、法規只保護農民將土地用于農業用途獲取收益的權利。當農地改變用途，用作非農建設用地時，農民的土地使用權隨之被剝奪，收益權也就失去了法律保護。國家法律、法規的這項規定造成政府征地補償限于土地用于農業用途時農民獲取的收益。當農地用于非農建設，產生巨額增值收益時，由于缺乏國家法律、法規的保護，農民和村集體不能分享土地專用產生的巨額增值收益。

征地制度改革與農民利益保護

（一）尊重農民擁有的農地用益物權并建立與此相適應的征地補償制度

經過30多年的改革，我國基本形成了“兩權分離”的城鄉土地制度。國家土地所有權和集體土地所有權是我國土地公有制得以實現的兩個基本法律制度（靳相木，2008），在保持國家土地所有權和集體土地所有權的同時，發展出土地承包經營權、宅基地使用權等土地用益物權。征地制度改革必須遵守兩個基本法律制度，正視設立于農村集體所有土地之上的土地用益物權，尊重和保護農民擁有的承包地用益物權，在國家征收農民土地時，土地用益物權必須成為土地征用權的標的，讓土地承包經營權人成為土地征用的相對人并享有相關權利，并且在用益物權制度的基礎上界定農村集體所有土地上農民擁有的權利，確定征地補償的標準。因此，未來征地制度改革的重點應該從單純“提高征地補償標準”向“尊重農民的土地物權”轉變，因為任何單純提高征地補償標準、剝奪農民獲取土地增值收益的征地補償，都缺乏對農民土地用益物權這一權利的保護。根據用益物權的基本原理，所有人一旦為非所有人在其所有物上設立了用益物權，除期限屆滿和用益物權人違反物權契約的情形外，所有人是不能收回用益物權的。農村土地征收是政府運用公共權力強制消滅設立于集體土地上的用益物權，因此應該對土地被征收農民因失去用益物權而蒙受的損失給予補償；并且農地征收帶來土地用途的改變，引起土地市場價價值的提高，而土地市場價值提高，部分來源于農民放棄農地用益物權的代價。因此，征地制度改革應該確保農地用益物權主體獲取土地增值收益、參與征地決策的權利，以維護農民的土地權益。

（二）建立城鄉一體化的土地市場

打破政府對土地一級市場的壟斷，建立農村集體建設用地直接進入土地一級市場的機制，允許符合土地利用總體規劃的農村集體建設用地直接進入市場流通；取消對農民土地產權交易特別是土地流轉的不合理限制，賦予農戶土地承包經營權合法流轉的權利，明確規定農戶有將自己的承包地向非農用途流轉的權利，探索土地承包經營權出租、抵押、入股等土地流轉方式，促進農民土地承包經營權合理流動；建立“同地、同價、同權”的城市國有土地和農村集體土地使用制度，盡量縮小城市國有建設用地和農村集體建設用地之間的價格差額；建立和完善農村土地確權、登記和頒證制度，依法保障農民的土地權利；建設包括咨詢、代理、土地價格評估、仲裁等土地流轉中介服務，為建立城鄉一體化的土地市場提供制度保障。

（三）嚴格區分公益性與非公益性征地

將政府的征地權嚴格限定在公益性范圍內，嚴格界定公益性目的的范圍，借鑒國外關于“公共利益”界定的經驗，合理確定我國的公共利益內涵，限制政府征地權利的濫用；對于非公共利益的征地，必須引入市場機制，由用地單位按照土地的市場價格直接從農民手中購買；逐步完善土地交易市場，建立農村土地價格發現機制；法律必須保障農民有平等參與土地交易談判的權利，確保農民能夠分享農地轉用之后的增值收益。

（四）完善征地程序且確保農民知情權、參與權和表達異議的權利

農民作為農村集體土地的所有者（作為村集體經濟組織的成員而享有農地所有權）、承包地的使用者，擁有對自己土地使用用途轉換的知情權、參與權和決策權。因此，必須改革現行制度，確保農民上述權利的實現：建立完整的征地方案確定、聽證和評議程序；建立征地方案審核程序；確定征地審核機關，行使對征地范圍的確定、征地目的是否符合公共利益用途等進行審核的權利；完善征地實施程序；征地補償標準的確定、補償額度、補償范圍和補償費分配等的決定，必須有農民代表參加，建立征地補償聽證制度，賦予農民代表異議權。

參考文獻：

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3.周其仁.農地產權與征地制度.經濟學季刊，2004（1）

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7.陳瑩，譚術魁，張安祿.公益性、非公益性土地征收補償的差異性研究.管理世界，2009（10）

宋茂華（1970-），男 ，湖北荊門人，湖北文理學院經濟與政法學院教授，管理學博士，研究方向：農村組織與制度。

杜明才（1963-）男，湖北天門人，湖北文理學院經濟與政法學院教授，研究方向：農村社會問題。

陳茜（1984-），女，浙江臺州人，湖北文理學院經濟與政法學院講師，經濟學博士，研究方向：國際貿易。

丁健軍（1968-），男，湖北荊門人，荊楚理工學院教授，研究方向：農村社會問題。

作者簡介：

中圖分類號：◆F126

文獻標識碼：A

基金項目：▲湖北科技支撐計劃項目，編號2015BDF042；教育部人文社科項目，編號14YJAZH 016；湖北省哲學社會科學重大項目，編號15zd036；湖北省教育廳重點項目，項目編號13D 110；湖北文理學院政治學學科重點項目，ZD2015013