惠農專項資金領域瀆職案件的防控

秦連鵬　馮志華　徐瑩瑩

內容摘要：惠農專項資金領域瀆職案件日漸多發、高發，呈現涉案資金種類多、覆蓋面廣；涉及罪名較為集中；作案手段隱秘、方式多樣；涉及資金和人員較為分散及發案領域多、社會危害嚴重等特點。這與責任意識淡薄、監管機制不完善等有關。對此，應堅持系統查、查系統的思路，采取多種措施進行防控。

關鍵詞：惠農專項資金 瀆職犯罪 兩法銜接

近年來，為解決“三農問題”，中央、地方各級政府先后出臺了一系列惠民政策并投入了大量專項資金，用于推動農村經濟發展，維護民利民生。但是，隨著各種專項補助資金的增多，惠農專項資金領域的瀆職犯罪案件也呈多發、高發態勢。對此，應圍繞農村糧食直補、農民專業合作社、農村合作醫療、農村危房改造、“雨露”計劃、“一事一議”等重點項目，通過“查系統、系統查”的方法積極開展查案工作，進一步規范財政專項資金的管理使用，切實維護廣大農民兄弟的利益。

一、惠農專項資金領域瀆職犯罪案件的主要特點

通過對所查案件的深入分析，惠農專項資金領域瀆職犯罪呈現下列特點：

第一，涉案資金種類多、覆蓋面廣。從某區立案查處的專項資金領域職務犯罪案件12件17人看，共涉及8類國家惠農惠民專項資金，即“糧食直補”專項資金領域職務犯罪案件1件1人，“公共衛生”專項資金領域職務犯罪案件2件2人，“畜牧養殖”專項資金領域職務犯罪案件1件2人，“一事一議”專項資金領域職務犯罪案件1件2人，“農民專業合作社”專項資金領域職務犯罪案件1件1人，“雨露”計劃專項資金領域職務犯罪案件1件2人，“農村危房改造”專項資金領域職務犯罪案件3件4人，“農村合作醫療”專項資金領域職務犯罪案件3件5人。幾乎每一類專項資金都存在瀆職犯罪行為。

第二，發案領域多，社會危害嚴重。惠農專項資金領域瀆職犯罪主要集中在農業、畜牧、民政、財政、衛生等領域。此類犯罪直接侵害國家惠民政策的落實和人民群眾的切身利益，不僅會造成國家資產的流失，甚至還有可能激化社會矛盾。如犯罪嫌疑人代某在任某鄉衛生院院長期間，擅自決定把縣衛生局撥付給該鄉衛生院的公共衛生資金中的53.40萬元用于給退休人員發工資、撫恤金和給非公共人員發工資及補助以及歸還該院藥品欠款等，致使公共衛生專項資金并未真正用于為人民群眾開展衛生服務等工作，侵害了國家及人民群眾的利益，致使部分群眾多次上訪，造成惡劣影響。

第三，涉及資金和人員較為分散。惠農資金屬于方面性、群體性補助，雖然總額多，但覆蓋人數較多，單筆資金較少，較為分散。通常情況下，一項惠農資金涉及全縣數十人、數百人，甚至數千人，每人每年受惠的金額多則數千元、少則數百元。

第四，作案手段隱秘，方式多樣。從表面上看，有關惠農資金的監督管理和使用，各種應有的手續都比較齊全，從賬冊到審批手續、發放手續、檢查驗收手續等一應俱全，但有的做假賬，有的在審批材料、發放手續、檢查驗收等方面造假，導致大量惠農資金通過虛報賬目和各種虛假手續被挪用、擠占、套取。

第五，涉及罪名較為集中。從目前查辦的專項資金瀆職犯罪案例來看，涉嫌罪名大多為濫用職權罪、玩忽職守罪，其中又以玩忽職守罪居多。

二、惠農專項資金領域瀆職犯罪原因分析

第一，法律意識淡薄，思想認識不到位。一些單位和個人對專項資金管理和使用的嚴肅性認識不足，不能從思想上給予足夠重視，認為只要個人不裝腰包怎樣使用問題都不大。因此，一些項目實施單位為了單位小團體利益，置國家、集體利益于不顧，隨意擠占、挪用專項資金。例如，某區檢察院反瀆部門在查處農村危房改造項目資金領域瀆職犯罪案件中發現，部分鄉鎮人民政府為了本單位“小團體”利益，擠占、挪用專項資金用于建敬老院、清真寺等。

第二，管理制度不健全，缺乏執行力。一是專項資金未設專帳專戶管理。專項資金管理辦法明確要求資金使用單位須設立專門銀行帳戶進行專戶存儲，但查案發現，部分單位未能嚴格執行，而是將專項資金與單位經費帳戶混存混用，造成專項資金收入核算不清。二是專項資金發放不透明。相關職能部門對專項資金的發放，未能嚴格落實“三公開”規定，即對發放對象進行公開、對人數進行公開、對金額進行公開，資金的管理、使用缺乏透明度，缺乏完善的公示和舉報機制。三是專項資金審核、報批程序不嚴格。部分監管人員的責任心不強，在專項資金的審核、報批、驗收、發放過程中，不嚴格依照法定程序、條件認真審核，甚至敷衍了事，為犯罪分子提供了可乘之機。

第三，監督機制不完善，權力缺乏制約。一是管理部門多、權責不明、責任落實不到位。據統計，上級財政每年撥付到縣財政的專項資金多達40余項，參與資金管理的部門有20多個，部分專項資金從立項、申報、審批、驗收、資金撥付涉及的監管部門就有三四個，出現多頭監管、責權不明等現象。二是財政部門與項目主管部門管理脫節。按照政策規定，財政部門應對各種專項資金的使用情況進行監管。但在實際工作中，財政部門往往只負責撥付資金，對資金的使用情況并不跟蹤問效，與其它資金管理部門缺乏溝通，管理出現脫節，為瀆職犯罪提供了滋生土壤。

三、防控惠農專項資金領域瀆職犯罪的建議

針對惠農專項資金領域瀆職犯罪具有的發現難、取證難、突破難等特點，檢察機關反瀆部門應在調查和分析該類案件特點和犯罪原因的基礎上，探索并實踐一套行之有效的辦案方法。

（一）探索案源收集新機制

第一，建立案件線索移送制度。在查處惠農專項資金領域瀆職犯罪工作中，如果只是依賴舉報、移送或是等案上門，案件不僅辦不成，就連發現都很困難。因此，在暢通舉報中心受理、紀檢部門交辦等工作基礎上，主動加強與教育、衛生、民政、農業、畜牧等重點民生領域行政部門的溝通和聯系，建立起協調、暢通、快捷的案件線索移送和情況反饋機制。行政機關在行政執法過程中，如果發現資金使用人截留、擠占專項資金涉嫌犯罪的，要依法移交檢察機關，檢察機關對構成犯罪的及時立案查處。

第二，完善檢察機關內部移送和協查制度。反瀆部門與本院反貪、偵監、公訴、控申、預防等部門負責人密切溝通聯系，共同制定規范性文件以建立健全以內勤為聯絡員的內部信息反饋、通報線索受理等機制，暢通案件線索內部移送渠道，增強自行發現線索的能力。同時，全面推行重大復雜案件公訴部門提前介入機制，引導反瀆部門全面收集證據，準確認定犯罪和適用法律，確保辦案質量和辦案效率。

第三，推行“兩法銜接”信息共享工作機制。檢察機關反瀆部門應積極推行“兩法銜接”，同縣財政局、教育局、農業局、民政局等行政單位共同召開查辦和預防惠農專項資金領域瀆職犯罪工作聯席會議，共同建立和完善案件線索移送、信息共享、案件咨詢、情況通報等案件信息共享機制。各成員單位要提高思想認識，加強對專項資金的使用和監督管理，及時向檢察機關移送發現的職務犯罪線索，并在農業專項資金審批和驗收時向檢察機關通報，或要求派員參加驗收等；檢察機關要主動向各成員單位通報開展查辦惠農專項資金領域瀆職犯罪工作動態、進展成效和典型案件，真正做到信息互通、資源共享。

（二）探索偵查辦案的新模式

第一，精心組織、周密部署是成功辦理惠農專項資金領域瀆職犯罪案件的重要前提。查辦惠農專項資金領域瀆職犯罪案件時，如何突破案件并及時固定證據，排除干擾非常重要。必須要求有嚴謹細致的偵查方案，必須有統一的組織和部署，才能取得好的偵查效果。要盯準專項資金領域犯罪案件高發的系統，摸清發案規律、特點，查辦難點，選準突破口，同時實行偵查一體化，取得上級院的支持和配合。

第二，統一調配，形成查案整體合力是成功查處專項資金領域瀆職犯罪的關鍵所在。惠農專項資金領域瀆職犯罪需要調取、查證、印證的資料較多，這就需要指揮者對參與辦案的人員統一指揮，果斷決策，使辦案人員能夠互相配合，協同作戰，通過合理調配警力，充分發揮干警的聰明才智，才能以最快的速度獲取可靠的證據，提高偵查破案的整體效能。

（三）探索教育培訓新機制，提高突破案件的能力

惠農專項資金的種類多、數額大、管理部門多、涉及的部門也多，各項目資金管理部門除了依據國家法律、法規進行管理外，還都有自己行業內部規章、制度，而這些行業性規章、規定又恰恰是判定有關人員是否瀆職、失職的重要依據。所以，要想成功查辦惠農專項領域瀆職犯罪案件，必須有一批既精通法律法規又了解項目資金管理部門行業性規章制度的辦案骨干。檢察機關反瀆部門應從辦案實際出發，積極采取措施提高干警的案件突破能力。一是加大各行業部門法的學習。加大反瀆干警的培訓力度，創造條件讓干警學習各行業管理知識，通過辦案實踐，努力成為通曉某些行業管理規定的專門人才。二是博采眾長，不斷借鑒學習。辦案的同時，檢察機關反瀆部門要經常組織反瀆干警“走出去、請進來”，與兄弟縣院相互交流偵查經驗，暢談辦案體會，使一些辦案模式更加成熟。要充分利用檢察內網平臺，積極分析、探討兄弟院反瀆職侵權偵查的典型案例，結合本地實際情況，主動出擊尋找類似相關方面的案件線索。

（四）探索預防工作新機制，確保專項資金安全運行

為遏制和減少惠農專項資金領域瀆職犯罪易發多發勢頭、保障專項資金運行安全，檢察機關應推行懲防一體化、辦案一崗雙責等工作機制，努力從根本上消除犯罪隱患，讓惠農政策惠及千家萬戶，讓權力在陽光下運行，保障國家政策性資金完整的落實。

第一，加強組織領導，構筑懲防一體的組織保障。查辦職務犯罪案件是預防職務犯罪的一種特殊手段。為起到查處辦理一案、警示教育一片的效果，檢察機關應推行懲防一體化、辦案一崗雙責等工作機制，即在內部成立由“一把手”任組長，黨組成員任副組長，反貪、反瀆、預防等相關職能部門為成員的懲治和預防專項資金領域職務犯罪工作領導小組。反貪、反瀆干警既是案件承辦者，又是個案預防責任的承擔者，在辦案的同時還要做好職務犯罪預防工作，真正達到“懲防一體、懲中有防、以防促懲”的效果。

第二，完善項目報備制度，延伸法律監督觸角。由于專項政策性資金的覆蓋面廣、涉及的部門多、部門法也多，作為法律監督者只有及時掌握這些法律法規，才能對行政執法部門進行有效的監督，因此，檢察機關反瀆部門要積極與縣財政局、項目資金主管單位進行溝通聯系，建立和完善了專項資金項目報送備案、跟蹤監督等機制。檢察院和項目主管單位都設一名信息聯絡員，形成一個相對固定的聯絡員網絡，財政局、專項資金主管部門要定期把專項資金數額、投放對象、流轉程序等材料報送給檢察院信息聯絡員，檢察院指派專人對專項資金的撥付情況進行檢查監督，監督是否存在違法截留、擠占、挪用等問題，為查處職務犯罪、開展預防工作打下良好的基礎。

第三，加大宣傳力度，深化預防效果。采用法制講座、送法下鄉、走訪等多種形式讓廣大群眾了解國家及各級政府所制定的有關專項資金的政策、項目的申報程序、補助金額等，增強資金的透明度，切實保障農民群眾的知情權和監督權。在搞好宣傳教育的同時，結合典型案例有針性地開展警示教育，切實提高資金管理人員的法制意識及自律意識，增強抵御不正之風和預防職務犯罪的能力。