淺談財(cái)政支出的部門績(jī)效評(píng)價(jià)——從環(huán)保專項(xiàng)資金談起

龔明輝

（福州市環(huán)境科學(xué)研究院，福建 福州 350011）

隨著財(cái)政部《預(yù)算績(jī)效管理工作規(guī)劃》（2013～2015年）的印發(fā)和實(shí)施，全國(guó)各地財(cái)政部門大力推進(jìn)財(cái)政支出績(jī)效管理，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目范圍和數(shù)量不斷拓展，項(xiàng)目資金規(guī)模不斷擴(kuò)大，增強(qiáng)了預(yù)算單位的支出責(zé)任意識(shí)和績(jī)效觀念，提高了財(cái)政資金使用效益。

作為基層單位，我們每年報(bào)項(xiàng)目預(yù)算時(shí)，都必須上報(bào)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，事中、事后都要開展財(cái)政項(xiàng)目支出的自評(píng)，項(xiàng)目的績(jī)效管理確實(shí)落到了實(shí)處。目前的績(jī)效評(píng)價(jià)是按項(xiàng)目進(jìn)行的，雖然實(shí)現(xiàn)了編報(bào)單位的全覆蓋，但抽取部分項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)仍然存在一些不足之處，具體如下：

一、選定個(gè)別項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)不利于與整體績(jī)效目標(biāo)掛鉤

從福建省來(lái)看，我省財(cái)政廳制定的《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系及使用指南》中的行業(yè)參考績(jī)效目標(biāo)是非常細(xì)致的，各行各業(yè)均有涉及。以節(jié)能環(huán)保方面，一共羅列了48項(xiàng)指標(biāo)，如“污染目標(biāo)治理完成率、飲用水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率、空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率、清潔生產(chǎn)目標(biāo)完成率、人均水資源量、工業(yè)廢水排放達(dá)標(biāo)率、工業(yè)固體綜合利用率、SO2排放總量計(jì)劃完成情況、工業(yè)廢氣排放量、機(jī)動(dòng)車尾氣排放達(dá)標(biāo)率、江水質(zhì)監(jiān)測(cè)宗數(shù)”等等，這些指標(biāo)設(shè)立有著科學(xué)意義，若以這些指標(biāo)作為績(jī)效目標(biāo)來(lái)考核環(huán)保資金的使用，必能使我國(guó)的環(huán)境保護(hù)和污染治理更上一層樓，逐步實(shí)現(xiàn)藍(lán)天綠水。但目前，挑選部分專項(xiàng)項(xiàng)目上報(bào)其績(jī)效目標(biāo)則無(wú)法與以上總目標(biāo)掛鉤，不利于對(duì)環(huán)保資金整體使用情況進(jìn)行評(píng)價(jià)。比如建立了一個(gè)水動(dòng)力模型，屬于基礎(chǔ)研究，很有用，但卻無(wú)法從以上任何一個(gè)目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，這種基礎(chǔ)研究需要做多少，需要圍繞著總體的目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)籌才更有效率和效果。

二、個(gè)別項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)難以細(xì)化，難以組織客觀、獨(dú)立的第三方績(jī)效評(píng)價(jià)

績(jī)效考評(píng)目標(biāo)的設(shè)計(jì)本就是一件有難度的工作。基層項(xiàng)目數(shù)量眾多，極其瑣碎，其要達(dá)成的目標(biāo)千差萬(wàn)別，再去細(xì)化每個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效考評(píng)目標(biāo)更是困難；且項(xiàng)目專業(yè)性強(qiáng)，許多項(xiàng)目的除了項(xiàng)目單位及主管部門外，外行人都很難了解其專業(yè)之處，因此審核和評(píng)價(jià)更難，必須由各行各業(yè)的專家來(lái)進(jìn)行評(píng)價(jià)，或者由確實(shí)了解此行業(yè)，有獨(dú)立評(píng)價(jià)能力的第三方中介來(lái)評(píng)價(jià)其項(xiàng)目績(jī)效。而基層單位的許多項(xiàng)目由于金額不大，進(jìn)行高規(guī)格的外部評(píng)價(jià)或組織專家評(píng)審組進(jìn)行評(píng)價(jià)成本較高，也不符合成本效益原則。

三、個(gè)別項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)容易停留于財(cái)務(wù)支出合規(guī)性評(píng)價(jià)

上述原因，導(dǎo)致了個(gè)別項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)主要由財(cái)務(wù)人員主導(dǎo)，其評(píng)價(jià)效果也容易局限于財(cái)務(wù)支出的合規(guī)性評(píng)價(jià)，對(duì)于項(xiàng)目效益方面的績(jī)效目標(biāo)設(shè)立和評(píng)價(jià)，就較為粗淺。而績(jī)效評(píng)價(jià)的更重要的目標(biāo)就是財(cái)政支出的預(yù)期效益是否達(dá)成，包括經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、環(huán)境效益和可持續(xù)影響等。

四、個(gè)別項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)不利于服務(wù)對(duì)象滿意度調(diào)查

績(jī)效目標(biāo)應(yīng)該包含服務(wù)對(duì)象的滿意程度的績(jī)效指標(biāo)，而環(huán)境保護(hù)和污染治理是為廣大人民群眾服務(wù)的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行大眾滿意度調(diào)查。而一定規(guī)模的群眾滿意度調(diào)查的成本比起組織專家評(píng)價(jià)就更高了，對(duì)個(gè)別項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)很難進(jìn)行此項(xiàng)調(diào)查。而且許多個(gè)別項(xiàng)目還很難直接與群眾的滿意度掛鉤。

五、改進(jìn)方法

改進(jìn)的方法就是轉(zhuǎn)換思路，變項(xiàng)目考評(píng)為部門考評(píng)，考評(píng)部門支出的績(jī)效。可以從以下幾個(gè)方面著手：

（一）分配確認(rèn)各部門的績(jī)效目標(biāo)

首先必須分配和確認(rèn)各部門的績(jī)效目標(biāo)。我省《財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系及使用指南》給出了各行業(yè)的參考指標(biāo)，必須詳盡分析哪些指標(biāo)與那個(gè)部門掛鉤。比如節(jié)能環(huán)保類的48項(xiàng)指標(biāo)中，“森林覆蓋率、自然保護(hù)區(qū)面積占轄區(qū)面積比重、發(fā)生地質(zhì)災(zāi)害起數(shù)、森林火災(zāi)受面積”等明顯就不應(yīng)屬于環(huán)保部門負(fù)責(zé)。因此可以在市政府下設(shè)立獨(dú)立的績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室，采用各部門協(xié)商、邀請(qǐng)專家參與評(píng)定等方式，確定各個(gè)部門的績(jī)效指標(biāo)，將績(jī)效評(píng)價(jià)體系指標(biāo)分配落實(shí)到教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等各主管部門。

（二）部門績(jī)效目標(biāo)的分解及項(xiàng)目的申報(bào)

各主管部門領(lǐng)到績(jī)效指標(biāo)后，在系統(tǒng)內(nèi)公布。下屬各單位、部門在自己的權(quán)責(zé)范圍內(nèi)，提出要實(shí)施的專項(xiàng)項(xiàng)目方案、能夠達(dá)成的目標(biāo)，對(duì)財(cái)政資金需求量及細(xì)化的項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，并說(shuō)明對(duì)提高部門的績(jī)效指標(biāo)有何幫助，上報(bào)主管部門。

（三）組織專家或獨(dú)立的第三方進(jìn)行項(xiàng)目評(píng)價(jià)和篩選

主管部門匯總后，組成由主管部門領(lǐng)導(dǎo)、業(yè)務(wù)骨干、外單位相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜摇⒇?cái)務(wù)人員組成的評(píng)審小組，或者邀請(qǐng)有獨(dú)立評(píng)價(jià)能力的第三方中介，按照類似招投標(biāo)的評(píng)標(biāo)方式，從項(xiàng)目的必要性、可行性、能否達(dá)到部門某方面績(jī)效指標(biāo)的改善，資金需求等方面，選出最有性價(jià)比的財(cái)政專項(xiàng)項(xiàng)目，報(bào)給市政府的績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室。

（四）績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室對(duì)項(xiàng)目的篩選和復(fù)核

績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室收到項(xiàng)目申請(qǐng)，進(jìn)行篩選和復(fù)核后報(bào)市領(lǐng)導(dǎo)審批。考慮的因素有：一是市委市政府的目標(biāo)；二是每個(gè)項(xiàng)目所需的資金量是否合理；三是各部門的上報(bào)項(xiàng)目是否重復(fù)、有類似性和可替代性，將項(xiàng)目進(jìn)行再平衡。這些工作同樣需要組織財(cái)政部門和相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜医M成評(píng)審組或者委托獨(dú)立的第三方進(jìn)行評(píng)價(jià)。

（五）事中、事后評(píng)價(jià)和滿意度調(diào)查

事中，財(cái)政部門應(yīng)關(guān)注項(xiàng)目進(jìn)展，按進(jìn)展撥付項(xiàng)目資金，加強(qiáng)項(xiàng)目資金使用情況的監(jiān)管。事后，市政府和財(cái)政應(yīng)再組織相關(guān)專家或獨(dú)立的第三方對(duì)各部門的項(xiàng)目開展情況和績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。對(duì)于績(jī)效執(zhí)行不佳的部門，應(yīng)予以追責(zé)。

（六）各主管部門下屬單位承擔(dān)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)由各主管部門進(jìn)行，報(bào)財(cái)政局報(bào)備

考慮到重要性原則，一定金額以上的項(xiàng)目仍然由績(jī)效評(píng)價(jià)辦公室主持績(jī)效評(píng)價(jià)。

六、達(dá)到的效果

變單個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)為教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等各個(gè)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)，可以跟福建省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系掛鉤，有利于直觀考察各部門的工作成效，有利于實(shí)現(xiàn)政府的施政目標(biāo)；部門財(cái)政支出資金量大，對(duì)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)符合成本效益原則，有利于組織專家評(píng)審團(tuán)或第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)進(jìn)行獨(dú)立、客觀、公正的評(píng)價(jià)；對(duì)部門的績(jī)效評(píng)價(jià)較容易進(jìn)行市民滿意度調(diào)查，更貼近于民心，也更容易考察施政效果。

[1] 《福建省財(cái)政支出績(jī)效目標(biāo)編制指南》.

[2] 《福建省財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)參考指標(biāo)體系使用指南》.