改革開放以來人民解放軍制度建設基本經驗

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1978年黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的歷史新時期，中國經濟體制開始由計劃經濟向社會主義市場經濟轉型。積極順應新軍事變革的潮流，主動適應經濟體制改革的要求，通過改革創新與繼承優良傳統的有機結合，人民軍隊逐步建立起了一整套具有中國特色的優良軍事制度。這些制度的建立為把我軍建設成為一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊發揮了重要作用。總結這一時期人民解放軍制度建設的基本經驗，對我們當前推進的國防和軍隊改革具有重要的啟示作用。

一、始終堅持黨對軍隊絕對領導根本制度不動搖

軍隊是階級社會的產物，自從階級產生以來，才有了國家政權、政黨、軍隊。任何軍隊都是從屬于一定的階級的，是階級斗爭的工具，都是為一定的階級利益服務的。無產階級的軍隊，是無產階級政黨為實現自己的政治目標而建立的武裝集團。無產階級政黨要完成自己肩負的歷史使命，不僅必須建立無產階級軍隊，而且必須獨立地領導無產階級軍隊，并把它牢牢地控制在自己手中。中國共產黨在締造和領導人民軍隊的實踐中，把馬克思主義軍事理論與中國革命實際相結合，確立了黨對軍隊絕對領導的根本原則和制度，解決了新型人民軍隊如何創立、建設和發展的重大問題。改革開放以來，無論我軍制度如何改革，都始終堅持這一根本原則不動搖。實踐證明，能否很好地堅持這一原則，直接關系著我軍性質和宗旨，關系社會主義前途命運，關系黨和國家的長治久安。

從20世紀70年代后期到80年代，我軍進行了大規模的制度改革。無論制度如何改，鄧小平始終不渝地強調堅持黨對軍隊絕對領導這一根本原則不動搖。1979年7月28日，他同上海市委常委同志談話時指出：“我們國家所以穩定，軍隊沒有脫離黨的領導的軌道，這很重要。”①中央軍委辦公廳：《鄧小平新時期軍隊建設論述選編》，59頁，北京，八一出版社，1993。1981年1月,他在一次會見外賓時講：“軍隊是國防軍，我們軍隊的傳統歷來是黨領導的。”②中央軍委辦公廳：《鄧小平新時期軍隊建設論述選編》，59頁。黨對軍隊的絕對領導這一根本制度是通過我軍在長期的革命戰爭實踐中形成的一系列制度實現的，主要包括：軍隊的最高領導權和指揮權集中于黨中央、中央軍委；部隊各級黨委貫徹民主集中制的組織原則；實行黨委統一集體領導下的首長分工負責制；團以上單位設立政治委員和政治機關制度；堅持支部建在連上。鄧小平特別強調，無論什么時候，這些制度絕不能改變。面對1989年春夏之交的政治風波，我軍能經受住嚴峻考驗，有力地維護黨的執政地位和社會主義制度，其中非常重要的原因是長期以來對這一根本制度的堅持和不斷完善。鄧小平指出：“黨要管軍隊，因為軍隊始終是黨領導的。這次動亂中看得更清楚。軍隊是黨的軍隊，當然也是國家的軍隊。”*中央軍委辦公廳：《鄧小平新時期軍隊建設論述選編》，60頁。

進入20世紀90年代，蘇東劇變、世界社會主義遭受曲折。敵對勢力加緊對我西化分化，并斷言中國共產黨會很快倒臺。面對嚴峻復雜的政治形勢，江澤民鮮明提出，“黨對軍隊的絕對領導是我軍永遠不變的軍魂”，把黨對軍隊絕對領導提升到了“軍魂”的高度，黨牢牢地把軍隊控制在自己手中，有效地鞏固了黨的執政地位，為黨的事業發展壯大提供了堅實的力量保障。進入新世紀，胡錦濤在全面總結黨在領導人民革命和進行社會主義建設經驗的基礎上指出：“總結歷史，我們完全可以說，黨和人民事業之所以能夠不斷從勝利走向勝利，社會主義中國之所以能夠在國際風云劇烈變幻中始終站穩腳跟，一個重要原因，就是因為我們有人民解放軍這樣一支忠于黨、忠于社會主義、忠于祖國、忠于人民的英雄軍隊。”*胡錦濤2007年8月1日在慶祝中國人民解放軍建軍80周年暨全軍英雄模范代表大會上的講話。他明確提出：“毫不動搖地堅持黨對軍隊絕對領導的根本原則和制度”*胡錦濤2012年3月12日出席十一屆全國人大五次會議解放軍代表團全體會議上的講話。。

二、始終把戰斗力的有效釋放作為制度建設的落腳點

軍隊的根本職能是打仗。而軍隊作戰的勝負，取決于恩格斯所說的“人和武器裝備這兩種材料”*《馬克思恩格斯軍事文集》，第1卷，17頁，北京，戰士出版社，1981。。恩格斯所說的人和武器這兩種“材料”，除了本身的質和量，還有兩種“材料”的結合問題，這就關系到方方面面的軍事制度。軍事實踐證明，通過創新完善軍事制度，可以較低的成本實現較高效益的戰斗力躍升。不斷創新完善體制編制，是改革開放以來，把我軍逐步建設成為一支精干高效、富有戰斗力部隊的重要經驗。

在明確編制的基礎上壓縮軍隊員額。自古以來，“兵貴精不貴多”是治軍的一條基本經驗。“文化大革命”開始以后，軍隊的組織編制出現了一些混亂狀況。由于擔負“三支兩軍”繁重任務和準備打全面戰爭等原因，增加定額，致使部隊的編制定額不斷被突破，總員額嚴重超編，我軍建設出現了軍隊臃腫、戰斗力嚴重削弱的問題。針對這種情況，鄧小平多次提出要消腫，“把軍隊搞精干、提高戰斗力。”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，169頁，北京，軍事科學出版社、中央文獻出版社，2004。他認為：“體制問題，實際上同‘消腫’是一個問題的兩個方面。要‘消腫’，不改革體制不行。”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，171頁。在這一思想的指導下，20世紀80年代，我軍把體制編制改革作為軍隊“消腫”的突破口，不斷壓縮軍隊規模，逐步把我軍建設成了一支精干高效的現代化軍隊。進入20世紀90年代后，世界新軍事變革加速推進，武器系統效能空前提高，軍隊質量在現代戰爭中具有決定性作用。我軍按照“壓縮規模、優化結構、理順關系”的思路，在優化軍隊體制編制的同時，先后于1997年、2002年分別進行了兩次精簡，將軍隊總員額壓縮為230萬。

不斷探索完善聯合作戰指揮體制。現代戰爭是諸軍兵種多系統、多層次的聯合作戰。單一軍、兵種，無論其戰斗力如何強大，離開了其他軍兵種的配合、聯合，在現代戰爭條件下都難以遂行戰斗任務。軍隊只有在編制體制上聯合起來，才能形成聯合作戰的威力，才能在世界戰爭舞臺上立于不敗之地。鄧小平積極跟蹤現代軍隊編制體制的發展趨勢，多次提出要組建合成軍，明確把組建合成軍定為軍隊建設的一個方向。他認為：“把一個軍組成一個合成軍，有炮、有坦克，有導彈，炮包括防空的，實際上就是一個集團軍”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，178頁。。在這一思想指導下，從1985年起，我軍逐步將陸軍改編為諸兵種合成的集團軍。

按照平戰結合的原則不斷創新動員體制。現代戰爭對軍隊的質量要求高，但并不意味著可以忽視軍隊的數量。世界各國在壓縮軍隊規模，裁減常備軍的同時，都非常重視后備力量建設。通過建立健全動員體制，做到平時少養兵，戰時多出兵、出好兵。1980年10月，鄧小平在中央軍委召開的一次研討會上，講到平時軍隊組成要同戰時結合，他指出：現在我們軍隊縮編了，但還是多了，平時很不合算，不需要那么多。如果把動員方案制訂好，戰時指定哪些地方補充，這就可以減少平時軍隊兵員數量。在這一思想指導下，我軍在大規模裁減現役部隊的同時，組建了預備役部隊。1983年，鄧小平在聽取沈陽軍區司令員李德生關于預備役部隊情況的匯報后指出：“組建預備役部隊是個好辦法。”為加強動員能力建設， 1994年中共中央決定，撤銷原有的中央軍委人民武裝委員會、全國人防領導小組和全國交通戰備領導小組，統一組建國家國防動員委員會。

三、始終把推動軍民融合發展作為制度建設的重要內容

恩格斯指出：“暴力的勝利是以武器的生產為基礎，而武器的生產又是以整個生產為基礎，因而是以‘經濟力量’，以及‘經濟情況’，以暴力所擁有的物質資料為基礎的。”*《馬克思恩格斯全集》，第20卷， 181頁，北京，人民出版社，1971。軍隊建設必須以經濟為基礎。沒有經濟實力為支撐，再強大的軍事力量也是不可持續的。同樣，經濟發展必須以強大的軍事力量為保障，沒有軍事力量為之保駕護航，同樣也是不可持續的。改革開放以來，我軍在制度創新過程中，著眼富國與強軍相統一，不斷探索完善軍民融合制度，在國家經濟快速發展的同時，有力地推動了軍事實力快速提升。

改革開放之初，中國經濟發展非常落后。鄧小平在基于和平與發展是時代主題的科學判斷基礎上，提出要把黨和國家的工作重心轉移到以經濟建設為中心的社會主義建設上來，國防建設要服從服務于經濟建設。他明確指出：“應當盡可能地減少軍費開支來加強國家建設。”*《鄧小平文選》，第2卷， 285頁，北京，人民出版社，1994。要求軍隊在國家建設大局下行動的同時，要從各個方面積極支援和參加國家經濟建設，帶動和促進社會生產力的發展。在這一系列思想理論指導下，中國正確處理了國防建設和經濟建設之間的關系，使中國綜合國力得到了空前的增強。進入20世紀90年代以后，江澤民繼承和發展了鄧小平統籌經濟建設和國防建設的思想，把經濟建設搞上去和建立強大的國防作為我國現代化建設兩大戰略任務。進入新世紀新階段，胡錦濤提出富國和強軍是發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的兩大基石。

總體而言，改革開放以來中國的經濟建設和國防建設基本上呈現良性互動局面。但不可否認，也存在著國防建設與經濟建設在發展速度上呈現有快有慢、快慢不一的特點。胡錦濤指出，我國國家戰略能力特別是軍事能力與我國的大國地位、與我國不斷拓展的國家利益不相適應。同時，軍民兩大體系沒有得到有機融合，軍民兩大資源還沒有共享、共用，軍民相互促進的局面還不夠生動。適應新軍事變革的需要，基于我國現代化建設的實際情況，黨的十七大報告，明確提出要走“中國特色的軍民融合式發展路子”。在武器裝備科研生產、軍隊人才培養、軍隊保障等領域建立了相應的領導體制和法規制度。

四、始終把加強法制建設作為制度建設的基本途徑

軍事制度的形式，大體可分為兩個基本類別：一是法律規范形式；二是非法律規范形式。軍事制度法律規范形式是通過法規來確立軍事制度。軍事制度的非法律規范形式，就是通過政策文件、慣例等形式來確立軍事制度。軍事法制是軍事制度發展到高級階段的產物，是軍事制度最高、最重要的表現形態。改革開放是中國從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉型的過程。社會主義市場經濟的本質是法制經濟。為適應經濟體制轉型的需要，我軍在制度建設上，高度重視用法制思維和法制方式推動制度建設，從而為保證黨對軍隊的絕對領導、戰斗力的有效釋放、構建良好的內外關系提供了良好的制度保障。

鄧小平在反思“文化大革命”沉痛教訓時指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”*《鄧小平文選》，第2卷，333頁。為此，他指出“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變，現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來。”*《鄧小平文選》，第2卷，146～147頁。具體到軍隊領域，鄧小平同樣非常重視法規建設。他指出：“有了這些章程，我們就有章可循，就能夠統一認識，統一行動。”*《鄧小平軍事文集》，第3卷，75頁。20世紀80年代，在他的指導下，通過憲法把“黨對軍隊絕對領導”等有關重大軍事制度進行了明確規范。重新制定了《中華人民共和國兵役法》等一系列法律，制定頒布了一系列條令條例。

江澤民主持軍委工作后，對20世紀80年代軍事立法工作給予了高度評價。1989年11月12日，他在中央軍委擴大會議上指出：“小平同志主持軍委工作的十年，軍隊的革命化、現代化、正規化建設取得了巨大的成就。”特別是“頒布了一些條令條例，全軍實行了軍銜制”，“可以說，這十年是軍隊在改革中不斷前進、戰斗力有了很大增強、面貌發生重大變化的十年，是我軍發展史上一個嶄新的階段”。*江澤民在中央軍委擴大會議上的講話，1989年11月。隨著世界新軍事革命的興起，他把“依法治軍”確立為我軍建設的基本方針。進入新世紀新階段，胡錦濤明確提出：“堅持依法治軍、從嚴治軍，完善軍事法規，加強科學管理”*胡錦濤在黨的十七大報告上的講話，2007年10月。。在依法治軍方針的指引下，我軍軍事立法工作加速推進，中國特色的軍事法規體系日臻完善，軍隊正規化建設大踏步前進。

五、始終把繼承與創新有機統一作為制度建設的基本方法

時移則勢異，勢異則情變，情變而法不同。根據形勢的變化，不斷創新軍事制度，是強軍的一條基本規律。改革開放以來，我軍在制度建設過程中，勇于探索、大膽創新，不斷創新軍事制度，有力地促進了我軍現代化建設的重大躍升。而創新的實質是促進事物內在的矛盾運動，在辯證的否定中實現連續的發展。所以，制度的創新與制度的繼承只有有機統一起來，才能保證創新的方向不會迷失，目的得以實現。實踐證明，正是很好地堅持了制度繼承與創新的有機統一，改革開放以來我軍制度建設，在保持優良傳統的同時，最大地適應了時代的變化，使我軍有了今天這樣的好形勢。

20世紀80年代，鄧小平明確指出：“我們應該也只能采取實事求是，從實際出發、理論和實踐相結合的方法，總結過去的經驗，分析新的歷史條件，提出新的問題、新的任務、新的方針。”*《鄧小平文選》，第2卷，118頁。為了減少軍隊的行政職務，他創造性地提出軍隊的有些工作人員可以改成文職人員、雇傭人員，定技術職稱等。對安置因“消腫”而減下來的干部，鄧小平開拓新思路，提出：“對減下來的干部，我建議組織各種訓練班進行訓練。訓練什么呢？就是準備到哪個行業就專門學習哪一行的業務。地方上沒有房子，可以利用軍隊的營房，教員請地方出。”*《鄧小平文選》，第2卷，286頁。他也非常重視對優良傳統的繼承，多次強調指出：軍隊總的形勢是好的，不管是建國以前，還是建國以后到現在，總的狀況是好的，是經得起考驗的。這就為繼承和發揚優良傳統指明了基本依據和前提條件。他還分析了林彪、“四人幫”對軍隊的破壞和影響，堅持把撥亂反正、正本清源作為改革的重要任務，認為“最大的問題就是恢復我們軍隊的傳統”。

1991年的海灣戰爭帶給了世界上許多國家巨大的震撼，紛紛啟動了軍事變革。江澤民明確提出：“以改革創新的精神迎接世界軍事發展的挑戰”*江澤民在中央軍委擴大會議上的講話，1996年12月。。江澤民在強調創新的同時，也非常重視優良傳統的繼承。他在總結我軍軍隊建設的歷史經驗時指出：“在新的歷史條件下，我軍建設的任務和面臨的環境發生了深刻的變化，這就要求我們必須在堅持優良傳統的基礎上大膽改革創新，使優良傳統在新的實踐中獲得發展。這樣，我軍才能始終保持旺盛的生機與活力，才能永遠立于不敗之地。”