治理改革情境下高等學校財務風險問題研究

方鴻斌　劉英明

[摘要]治理改革情境下高校財務風險治理與防范工作是現階段高等教育改革的重要內容之一。本文評述高校財務風險的演進歷程，解讀高校財務風險的時代特征，回顧政府及高校自身的財務風險治理路徑，總結高校財務風險治理實踐中的經驗教訓，并構建了包括目標層、管理層和基礎層，涉及防范目標、程序方法、保障措施、防范主體和防范基礎五個要素的高校財務風險防范體系框架，分析其在高校財務管理中的作用機制，以期為高校財務風險的防范以及財務管理制度的完善提供有益思路。

[關鍵詞]高校治理改革；高校財務風險；財務風險防范體系

中圖分類號：F235 文獻標識碼：A 文章編號：1008-4096（2015）04-0090-07

一、引言

伴隨經濟社會體制轉型，高等學校①運營模式也發生了變化，學校由政府統一管理的公益性事業單位逐漸轉變成為面向競爭環境、按經濟規律辦學的實體。增強高校自主權的時代要求與高度集中的高校管理制度之間的矛盾成為高校治理的頑疾，建立與時代發展相適應的高校管理制度成為高校治理改革的迫切需要。2014年10月，教育部核準發布了包含北京大學在內的9所學校章程，由此吹響了高校治理改革的新號角：2015年“兩會”召開之際，學校治理改革再次成為熱點話題。治理改革情境下，改革高等教育體制與優化高校內部治理機制成為高校工作的核心內容。作為高校治理工作的重要一環，高校財務風險的治理與防范被賦予了新的時代意義。

縱觀十八大以來，教育部和財政部等相關部門一直將高校財務風險的治理作為高等教育工作的重中之重，2013年正式實施的《高等學校財務制度》彰顯了政府完善財務制度以規避財務風險的決心；2014年以來教育部又接連印發了《關于加強直屬高校直屬單位財務隊伍建設的意見》、《關于加強直屬高等學校內部審計工作的意見》等重要文件，為治理改革情境下高校財務風險治理與防范工作的進行指明了道路。

二、中國高校財務風險的演進述評

中國高校財務風險是社會變革的產物，萌生于20世紀80年代，20世紀末21世紀初開始進入大眾視野，2005-2010年達到了一個高值水平，2010年以后高校財務風險問題引起了社會各界的高度關注，政府、銀行與高校采取了多種措施綜合治理，高校財務風險進入了一個相對穩定的階段。中國高校財務風險發展路線如圖1所示。

新中國成立后至20世紀80年代中期，與計劃經濟體制相適應，高校由中央及有關部門統籌管理，沒有相應的自主權。在財務上，高校資金來源主要是依賴國家預算撥款，這個時期的高校沒有經濟效益觀念，不實行教育成本核算，也不承擔任何經濟責任。因此，這一階段財務風險在高校財務工作中并不明顯。

20世紀80年代中期開始的高等教育體制改革為高校發展創造了良好機遇，此時高校開始構建“以國家撥款為主，其他多種渠道籌措教育經費為輔”的體制，經費來源趨向多元化。部分高校在此時進行了負債辦學的嘗試，取得了不錯的效果，但也為日后舉債不當引發的債務風險埋下了隱患。與此同時，校辦企業受到改革開放的影響而發展起步，高校開始加入市場競爭的大環境中，但市場的波動性也使得高校投資風險開始萌生。

20世紀90年代末，黨中央、國務院為實現高校學生的培養由原來的“精英式”教育向“大眾化”教育轉變，高校連續多年大幅度增加招生人數，很多高校原有的學生宿舍、教學樓、實驗室、圖書館、食堂等基礎設施無法滿足需要，不得不進行大規模的基礎設施建設，高校管理成本及基建支出陡增。高校開始面臨嚴峻的財務管理形勢：首先，國家的高等教育經費投入并沒有大幅度增加。其次，“大眾化”教育背景下，為不增加受教育者的成本負擔，國家要求高校學生學費標準保持在2000年初期核定的水平，不得提高。在巨大的收支缺口下，高校只有通過提高負債規模來彌補經費不足的問題，高校財務風險進入凸顯階段。

2005年底，高校負債規模首次突破兩千億元大關，此時教育經費投入不足的問題更為明顯；高校校辦企業萎靡不振，增大了高校投資風險；利率的頻繁波動，也使得高負債規模下的高校面臨更多的不確定性。高校的財務風險覆蓋了資金運動的各個環節，進入了一個高發階段，成為了高校治理工作的核心問題。

2010年以來，高校財務風險體現出新的特點。在國家的大力支持和高校盤活內部資源的雙重努力下，高校的化債工作取得了重大進展，銀行貸款債務規模大幅下降：國家宏觀經濟好轉，使得高校面臨的投資風險降低：2013年1月1日，財政部和教育部新修訂的《高等學校財務制度》開始施行，解決了高校財務信息披露等方面問題。至此，高校盡管尚未能夠輕裝前進，但已經不再負重前行。高校財務風險進入一個相對的穩定階段。

三、中國高校財務風險的特征解讀

2005-2010年財務風險在各大高校的普遍出現使得財務風險治理成為高校治理工作的中心。2010年11月，財政部、教育部印發了《關于減輕地方高校債務負擔、化解高校債務風險的意見》，標志著中國公辦普通高校債務化解工作進入全面啟動階段。同時，中央及地方政府針對高校財務風險問題制定了一系列的政策方針，對財務風險進行科學管理，高校財務風險由此進入了新的階段。但放眼全國各大高校，財務風險仍然具有普遍性的特征，廣泛存在于資金的籌集、日常管理以及投資等高校資金運動的各個環節，在表現方式上更加隱蔽，難以有效預測。

1 高校財務狀況總體失衡的態勢仍需高度重視

2015年十二屆全國人大三次會議上，李克強指出：2014年全國財政性教育經費支出占GDP比率超過4%。但早在2005年世界政府教育經費占GDP的平均比率就已達到4.9%，可見當前中國政府對高等教育的經費投入與高校發展速度還存在明顯的脫節。而學費收入也難以彌補資金的巨大虧空，2014年6月前后，全國多地區公布高校學費調整方案，漲幅從10%到50%不等，但這種提高學費收入的方法與效果無異于杯水車薪。另外，高校仍然需要支付巨額的項目經費、日常開支以及利息費用等。經費收入不足和支出金額巨大造成的資金缺口使得高校財務狀況失衡，極大地影響了高校的財務正常運行，這也是高校不合理負債規模的產生根源。

2 高校債務風險暫時得到控制，但尚未從根本上解決

隨著高校化債運動的大力推行，債務危機嚴重的情況已經有所改觀：穩定的經濟大環境中，利率風險也得以淡化。作為高校財務風險中最突出的類型，籌資風險得到了一定的控制。但是高校籌資方式并未產生質的改變。多種籌資方式的籌資結構沒有得到優化，對銀行貸款仍然過度依賴。可以說現階段對籌資風險管理還停留在“揚湯止沸”的階段，要做到真正的“釜底抽薪”還需要積極轉變管理模式，將高校負債水平控制在合理的范圍之內，才能確保高校持續發展。

3 高校財務日常管理混亂的現象仍需重點治理

新修訂的《高等學校財務制度》是政府致力于改善高校財務管理機制的一個強力信號，但是僅僅依靠新制度的推行還無法徹底改變高校財務管理缺陷，高校亟待建立統一的財務信息披露平臺，并制定統一的財務信息質量標準。同時，高校內部控制機制建設任重而道遠，作為一類特殊的社會公共服務提供主體，高校具有管理機制的特殊性和內部控制的復雜性，其內部控制工作在制度建設、機制設計、管理意識和監督評價等方面，都存在一定程度的滯后性。財務制度不健全內部控制機制缺陷制約了高校資金運行效率和效果，高校財務日常管理混亂需要重點治理。

4 高校投資風險稍有緩解，但外部投資風險仍不穩定

在高校擴招速度明顯放緩和連續近十年的大規模基礎設施建設的雙重作用下。高校基礎設施的供需矛盾已經大大緩解，基建項目的審批流程也更加科學合理，高校內部投資風險得到了有效

92控制；校辦企業經歷了全球性金融危機之后，得以片刻喘息，但校辦企業受到自身產權關系、管理制度缺陷的制約，總體發展狀況不佳，加之校辦企業以高新技術產業為主，其實物資產比重小的資產結構決定了其對財務風險的應對性不強。

四、中國高校財務風險的治理路徑評介

從20世紀80年代中期開始，隨著高等教育體制改革，高校財務風險經歷了“萌生——凸顯——高發——穩定”四個階段。在這個過程中，政府和高校自身不斷地研究財務風險的特點，對高校財務風險的認識更加客觀與科學，并根據各階段的實際情況采取了行之有效的高校財務風險治理措施。

1 高校與政府合作的模式大力化解債務

20世紀80年代，隨著高校多元化籌資渠道的建立，負債辦學模式在學術界引起了熱烈而廣泛的討論。由于迎合了20世紀末高校的擴招、擴建與合并浪潮中高校對資金的巨大需求，負債辦學模式曾風靡一時。至2005年前后，這種模式的弊端開始顯露無疑，全國各大高校普遍存在債務過重的情況，由此開始。在政府的支持下，高校開始了艱難的化債過程。

在高校債務風險化解過程中，采用了高校和政府合作共同化債的模式，鼓勵高校利用自身資源化解巨大債務，同時政府給予財政上的支持。其一，高校盤活內部資產，充分挖掘和利用自身的經濟資源達到減債的目的。回顧近十年的高校減債之路，政府鼓勵債務負擔沉重的一些高校采取土地置換和充分利用沉淀資金的方式主動化債，取得了一定的效果。其二，國家財政支持高校化債，國家采取了補償性撥款、設立化債專項資金以及一系列的激勵政策措施充分調動高校的積極性。這種雙管齊下的模式充分發揮了政府和高校的能動性，高校化債工作取得了顯著成效，高校財務債務風險得到有效控制。

2 積極改革高校財務管理制度

21世紀初以來，高校辦學自由度越來越大，市場化程度越來越高。而財務管理制度與高校經濟活動的脫軌造成的高校財務管理混亂成為其財務風險的一種表現形式，改革高校財務管理制度成為高等教育體制改革中勢在必行的任務。

2012年12月19日，財政部和教育部印發了新《高等學校財務制度》；2013年12月30日財政部印發了《高等學校會計制度》，并與2014年1月1日開始施行。新修訂的《高等學校財務制度》和《高等學校會計制度》，重點改進了高校預決算管理、優化了成本費用管理、規范了國有資產的管理，并且明確提出“強化內部控制。健全財務監管”與“嚴格控制財務風險”，突出了“防范財務風險是高校財務管理最主要的任務之一、高等學校應當建立健全財務風險控制機制與高等學校財務監督的主要內容之一就是負債的合規性和風險程度”三個方面的內容。高校財務管理制度改革。迎合了現階段高校快速發展的需要，加強了高校財務工作的統籌管理，有利于實現財務管理模式由粗放型向集約型轉變，對高校財務風險進行更深層次的治理。

3 大力推動校辦企業改革

高校校辦企業是產學研結合的基地，是將高新技術轉化為生產力的實踐基地，有利于補充高校教育經費，促進教育事業發展和經濟建設進行，但校辦企業在管理制度上存在重大缺陷，校辦企業普遍存在產權模糊、資產監管不夠、會計核算不規范等問題。校辦企業由于產權制度與管理模式上的先天缺陷，其盈利能力得不到充分的開發。2008年全球經濟危機期間，受到經濟大環境的影響，校辦企業普遍萎靡，虧損嚴重，直接加重了高校面臨的財務風險。

21世紀初，教育部總結了北京大學和清華大學兩所高校的校辦企業改革試點經驗教訓，隨后開始在全國范圍內部署直屬高校校辦企業改革工作，2006年教育部召開部長專門會議確立了“積極發展、規范管理、改革創新”的改革工作思路。此后，校辦企業改革成為歷年“教育部工作要點”中重點列示的內容。作為校辦企業改革的一條重要措施，高校成立了資產公司，并將經營性資產劃分到資產公司之中，初步實現“校企分開、產權明晰化”，財務制度對校辦企業運營實況的適應性大大增強，減少了對校辦企業自由發展的桎梏。高校校辦企業改革的大力進行使得高校對外投資風險得到有效緩解，推動高校財務風險治理工作穩步前進。

4 加強高校內部控制與信息公開建設

內部控制機制是影響高校財務風險的一個重要因素，內部控制的缺失使高校疏于對財務工作的監督和管理，培育了財務風險滋生的管理環境。2013年施行的《高等學校財務制度》要求高等學校“建立健全內部控制機制”；2015年2月教育部印發的《關于加強直屬高校內部審計工作的意見》，要求各大高校設置內部審計部門，并充分保證內部審計部門的獨立性，同時要“推動內部控制審計，切實加強風險防控”。教育部對高校內部控制建設而實行的措施雖然還沒有產生顯著的效果，但是顯示了政府整頓高校財務工作的決心，對高校財務風險的治理起到了積極的推動作用。

財務信息不透明是高校財務風險的又一誘因，與上市公司不同，高校沒有建立財務信息公布平臺，自主對外披露財務信息的意愿不高，因而無法采用“社會關注”的形式進行財務監督。新修訂的《高等學校財務制度》指出：“高等學校應當建立健全財務信息披露制度，依法公開財務信息”。政府采用提高高校財務信息透明度的方法能使高校財務工作受到各方利益主體的關注與監督，減少高校因主觀原因進行非法或不合規的財務操作引發財務風險的可能性，對高校財務風險的治理工作產生了深刻的影響。

五、中國高校財務風險防范體系構建

評介改革開放以來高校財務風險的發展演化以及治理過程可見，對于高校財務風險主要側重事后治理，只是在財務風險明顯出現甚至影響高校的正常運轉時才采取一些非常措施，雖然取得了一些效果，但也造成了一定的損失。高校財務風險的治理與防范應強調事前防范與事后評價相結合，構建高校財務風險防范體系，在平時做好高校財務風險的防范工作，以保證其財務管理環境的穩定與高校的健康可持續發展。

1 高校財務風險防范體系的構建原則

高校財務風險防范體系構建原則是構建防范體系時必須遵循的規律，是防范體系能夠發揮作用的重要保障。高校財務風險防范體系的構建原則包括系統性、全面覆蓋、動態調整、事前防范與事后評價相結合以及技術手段與管理改進相結合等。

（1）系統性原則

高校財務風險涉及政府、銀行、高校以及高校基層單位等不同主體，其防范體系是由相互聯系、相互作用的不同要素組成的有機整體，因而必須將高校財務風險防范體系視為一個相互協調的系統。在高校財務風險的防范工作中時刻秉持全局觀念，將其視為高校治理改革的一個拼圖，在采取相關的防范措施時，要考慮全局性影響，并基于多因素進行綜合評估。

（2）全面覆蓋原則

高校財務風險按性質可以分為財務狀況總體失衡、籌資風險、財務內部管理風險和投資風險。高校財務風險防范體系應綜合考量各類風險，并完善內控機制和監督系統，全面綜合地防范資金運動過程中可能出現的各類風險。

（3）動態調整原則

在社會經濟等大環境的影響下，高校財務風險體現出明顯的時代特征。高校財務風險防范體系也不是固定不變的，應當根據高校財務風險的演進而不斷改進，動態調整原則能使高校財務風險防范體系具有較強的適應性。

（4）事前防范與事后評價相結合原則

高校財務風險防范體系主要是為了實現對財務風險的類型識別與程度度量，進而采取措施防患于未然。在實踐中應堅持事前防范與事后評價相結合原則，對財務風險防范措施的效果進行事后評價，總結經驗教訓，提供反饋，為風險防范體系的進一步完善提供依據。

（5）技術手段與管理改進相結合原則

高校財務風險防范體系是一個管理思想、技術手段和管理環境相結合的有機體系。在實踐中要運用財務指標分析、財務預警系統等技術工具，同時要形成風險防范的管理思想，將管理機制的改進與技術手段的運用相結合，力促高校財務風險防范工作切實可行。

2 高校財務風險防范體系的結構框架

3 高校財務風險防范體系的基本要素

高校財務風險防范體系五要素包括屬于目標層防范目標和屬于管理層的防范主體、程序方

根據系統性、全面覆蓋、動態調整、事前防范與事后評價相結合以及技術手段與管理改進相結合的原則，本文構建了三層結構的高校財務風險防范體系框架，包括目標層、管理層和基礎層（如圖2所示）。

（1）目標層

目標是任何實踐活動的最終歸宿，也是指導實施層的重要依據，目標是實施主體的方向和考評依據，沒有目標的行為是沒有任何意義的，沒有目標的實施活動也不會實現預想的效果和效率。目標層由總體目標和具體目標構成，防范體系以實現高校總體財務風險的長期防范為總體目標，具體目標因高校財務風險的類別與特征而不同，且不同責任主體的具體目標也因具體情況而異。

（2）管理層

高校財務風險防范體系的管理層由程序方法、保障措施和責任主體組成，是整個框架的核心部分。管理層具體機制的組成由目標層決定，同時又通過反饋機制對目標層產生影響，它是目標層指導下實現對財務風險防范工作的工具。

（3）基礎層

基礎層是高校財務風險防范體系的構建基礎，管理層的責任主體、程序方法和保障體系受基礎層的約束和限制，同時基礎層又為管理層提供支持和保障。高校財務管理的內部環境和具體的財務活動過程構成了防范體系的基礎層。法、保障措施以及屬于基礎層的防范基礎。各要素之間相互作用、相互影響。

（1）防范目標

防范目標是高校財務風險防范體系的根本出發點，在高校財務風險治理及防范工作中處于核心地位。防范目標由高校財務風險防范的長期性總體目標和各階段、各主體的具體目標組成。總體目標保障高校財務系統健康運轉，合理規避財務風險，各階段以及各主體的具體目標根據高校或其基層單位實際面臨的財務風險類型和財務風險特征而確定，包括防范高校籌資風險、防范高校財務內部管理風險及防范高校投資風險等。

（2）防范主體

防范主體是高校財務風險防范工作的利益相關者，是防范措施的實施人，高校財務風險防范體系的防范主體包括政府、銀行、高校和高校基層單位（如校辦企業等）。防范體系若想發揮實際效力需要政府、銀行以及高校之間通力合作，組成一個利益共同體。如圖3所示，政府、銀行與高校及高校基層單位應充分發揮各自的能動性，從各自領域做好對高校財務風險的防范。政府應當對高校財務風險的治理工作采取政策上的鼓勵與資金上的支持，提出指導意見或采取強制手段實現高校財務管理制度規范化：銀行貸款是高校資金的重要來源，而超規模的銀行貸款卻是高校債務風險的重要成因，因而銀行要做好對高校資產及財務狀況的評估工作，既要保證高校能獲得適當規模的資金以滿足自身發展的需要，又要防止惡性高校負債的出現；高校自身及其基層單位是高校財務風險防范體系中最主要的主體，應當積極地進行財務風險防范和治理工作，保障財務系統的健康運轉。圖3

財務風險防范中的政府、銀行與高校合作模式

（3）程序方法

程序方法是進行高校財務風險防范的基本程序和方法工具，程序方法表現為責任主體進行財務風險管理的行為舉動，同時也是控制系統主要監督、控制的內容，包括規范的財務風險管理基本流程。高校財務風險防范體系的程序方法包括了高校財務風險識別、高校財務風險度量、高校財務風險應對和財務風險治理評價等內容。

財務風險識別和度量依賴于高校財務風險評價指標體系和預警機制的開發與完善：財務風險應對要求高校必須建立健全財務風險應急機制，采取行之有效的財務風險治理措施：財務風險治理評價是一個經驗總結和反饋的過程，對高校總體的財務風險防范及治理程序和方法及時地進行總結，符合事前預防與事后評價相結合的原則，有利于發現財務風險防范體系的不足，并及時糾正。

（4）保障措施

保障措施是保證整個風險防范過程得以穩步有序進行的機制與手段，是高校財務風險防范體系中不可缺失的一環。保障措施包括了建立健全內部控制機制、完善監督系統和研究開發高校財務風險預警系統。

建立健全內部控制機制是高校財務風險治理與防范工作中長期而艱巨的任務，事關高校治理改革工作的全局。近年來國家對高校內部控制建設高度重視，新修訂的《高等學校財務制度》等文件對建立健全高校內部控制機制提出了具體的期望和要求。

完善監督系統是高校財務風險防范體系中亟需實現的部分，近年頻發的高校財務丑聞事件揭示了高校財務監督系統的缺失。高校應實現監督系統的全方位、立體化，形成內部監督、政府監管與社會關注的相互協調與共同作用。高校內部監督要求設立獨立的內部審計部門，加強內部審計工作：政府也應設立專門的職能部門，對高校財務活動的合理性、合規性與合法性進行評估與監督；新修訂的《高等學校財務制度》要求高校公開財務信息，然而高校卻沒有一個規范的信息披露平臺，應當進一步提高高校財務信息的透明度，通過社會各界的廣泛關注監督高校財務活動。

研究開發財務風險預警系統是高校財務風險防范的當務之急。隨著自然科學等領域的一些理論、思想方法和技術越來越多地被引入到財務風險預警系統設計中，財務風險預警系統的種類大大增多，常見的包括多變量財務風險預警模型、神經網絡財務風險預警模型以及基于向量機的財務風險預警模型等。各種預警系統對財務風險的識別效果也得到了顯著提升，并在企業實踐中取得了一定成效。高校應當借鑒企業財務風險預警機制建設的實踐經驗，開發與高校財務活動環境相匹配的預警系統。

（5）防范基礎

高校財務風險防范體系的防范基礎是高校內部管理環境和高校財務活動過程，是防范主體實施程序方法和建立保障體系的客體與基礎。高校財務風險的防范要聯系高校內部管理環境，立足于具體的財務活動過程，具體問題具體分析。高校內部管理環境包括高校文化、管理文化、高校自身定位及管理制度等方面；高校財務活動包括籌資、資金日常管理及投資等資金流動環節。防范基礎對防范體系的支持作用是整個財務風險防范體系正常運行的有力保證。

4 高校財務風險防范體系在高校財務管理中的作用機制

高校財務風險防范體系的構建是高校財務風險管理的一項重要內容，在高校財務管理過程中起到了重要作用。高校財務風險防范體系對高校財務體制及其組成部分、高校財務管理環境都產生影響，并接受來自財務管理體制和財務管理環境的反饋，不斷地調整改進，這一作用過程符合高校財務風險防范體系構建的動態調整原則。高校財務風險防范體系在高校財務管理中的作用機制如圖4所示。

高校財務風險防范體系和高校財務管理在目標方向具有一致性，防范體系能夠分析并評價財務管理目標的實現狀況，進而調整高校財務工作的重心與方向，起到了對高校財務管理目標的控制作用。權力需要監督，高校財務也需要受到利益相關者及社會的監督，高校財務風險防范體系要求完善高校財務監督機制，保證高校財務管理部門在財務工作程序及方法上的合法性與合規性。高校財務風險防范體系遵循全面覆蓋原則，防范工作覆蓋了籌資、財務日常管理和投資等方面，并通過財務風險的識別、度量和應對，對高校財務管理制度與現實狀況進行綜合評價，糾正并改進高校財務管理活動。通過控制高校財務管理目標、監督高校財務管理主體及評價與糾正高校財務管理活動，高校財務風險防范體系能夠不斷地改進和優化高校財務管理體制。同時，高校財務風險防范體系還能營造和諧的高校財務管理文化與氛圍，培育穩定健康的高校財務管理環境，而良好的管理環境又成為高校財務管理體制不斷優化和財務風險防范體系建立健全的基礎與支撐。

（責任編輯：韓淑麗）