我國義務教育均衡的現實性和可行性

李三福　陳京軍

[摘要]經統計分析，我國2010年義務教育生均經費達到1096國際元（PPP，2005 international$）略高于美（1945）、日（1955）、韓（1985）三國當年開啟九年制義務教育均衡進程時前期的平均值923.72國際元.意味著我國2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》把義務教育均衡作為重要的發展戰略具有一定的經濟合理性。以美（1960）、日（1975）、韓（2004）三國基本完成義務教育均衡時義務教育生均經費的平均值3531.38國際元為標準，若無特殊情況，我國到2020年完全具備完成義務教育基本均衡的經濟基礎，其基本條件是國家財政性教育經費占GDP至少達到4.2%以上.其中義務教育經費占國家財政性教育經費比例達55%以上，即義務教育經費占GDP的2.31%。在此基本條件下，還需要一些配合性的政策作為保障條件。

[關鍵詞]義務教育均衡；現實性；可行性；經濟背景；比較

我國在20世紀80年代提出普及初等教育的任務，到90年代中期又將實施九年制義務教育寫進了《教育法》，經過近十五年的發展，于2000年已基本普及九年制義務教育。但與日、韓等國不同的是，我國一開始普及義務教育就是優先傾向效率的，即重點學校優先、區域教育優先與城市教育優先。因此，進入21世紀后，隨著經濟水平的提高，人民群眾對優質教育的需求也凸顯出來，義務教育公平或者均衡的問題因此顯得特別突出，隨后國家開始將義務教育均衡發展提上議事日程。2001年5月，國務院印發《關于義務教育改革與發展的決定》，規定農村義務教育實行在國務院領導下，由地方政府負責、分級管理、以縣為主的體制，明確提出義務教育是政府的責任，此時我國的名義人均GDP為1042美元。2006年新《義務教育法》中明確規定“國務院和縣級以上地方人民政府應當合理配置教育資源，促進義務教育均衡發展，改善薄弱學校的辦學條件，并采取措施，保障農村地區、民族地區實施義務教育，保障家庭經濟困難的和殘疾的適齡兒童、少年接受義務教育”，首次將義務教育均衡發展寫進國家教育法律法規，此時我國名義人均GDP達到2069美元。2010年的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），其中第四章第九條特別指出“均衡發展是義務教育的戰略j生任務”，此時我國的名義人均GDP為4431美元。事實上與我們的近鄰日、韓相比，我國是在“補課”，即“義務教育階段的公平”這一課，但此課也只能是在經濟發展到一定水平時才能補上。這就使問題隨之而來：我國現階段的經濟發展水平和趨勢是否能承擔這個重大的任務？按照《綱要》的要求，我國在未來十年內要達到義務教育區域內基本均衡的目標，從經濟保障上看還有哪些需要注意的問題？這實際上涉及我國現階段和未來10年內促進義務教育均衡發展的現實性和可行性問題u。下文將通過美、日、韓、中四國義務教育均衡發展的經濟背景的比較分析，來嘗試回答上述問題。

一、美、日、韓、中四國

有關義務教育均衡發展的經濟數據

根據世界銀行網站的統計數據，按當年美元價格計算，我國名義人均GDP達到5000美元的時間為2011年，落后韓國20年，落后日本34年，落后美國40年。雖然目前我國國民生產總值已經位居世界第二位，但由于人口基數龐大，2011年，我國人均GDP約為韓國的1/4、日本的1/8、美國的1/9；考慮到通貨膨脹及購買力的影響，在2005年國際貨幣購買力平價（purchasing power parity，PPP，2005international$）調整后，仍約為韓國的1/3.7、日本的1/4，美國的1/5.7。然而，我國義務教育發展能否達到其他國家義務教育均衡時的水平，并不僅僅取決于GDP總量及人均GDP，往往主要取決于國家對義務教育的投人隋況，即義務教育經費總量占GDP比及義務教育階段生均經費等指標。

以我國目前的情況為基準。我國2000年底宣布基本普及九年制義務教育，并開始提出義務教育均衡問題，因此根據我國2001年、2010年的人均GDP數據，并結合各國義務教育均衡進程開始和完成時的經濟數據，比較美、日、韓三國在義務教育均衡進程開始和完成時的GDP總量、人均GDP，以及義務教育經費占GDP比和義務教育階段生均經費，然后依此對我國要在2020年完成義務教育均衡的條件進行估計（詳見附表1）。

需要說明的，是若要較為準確地比較各國開始和完成義務教育均衡進程的經濟情況，僅僅考慮以當年價格計算的名義GDP是不夠的。我們必須要考慮到貨幣貶值的影響，即需要將各國當時的經濟數據換算成用同一年度的價格尺度來表示（本文以2000年美元價格作為尺度）。另外，還需要考慮到各國之間物價水平的影響，即在同一價格尺度下，同樣數目的貨幣在各國的購買力是不一樣的。這還涉及需要用購買力平價（PPP）進行調整（本文以2005年國際貨幣購買力作為尺度）。因此，我們在列出了各國義務教育均衡進程開始和完成時的、經購買力平價調整后的人均GDP及義務教育生均經費，這樣就能直接比較各國當年義務教育均衡發展時的經濟投入情況（見附表1）。

二、現階段我國開啟

義務教育均衡進程的現實性分析

首先以美、日、韓三國開始義務教育均衡進程時的義務教育生均經費（PPP，2005國際貨幣）的平均值作為估算我國此進程開始的時間點。三國的平均值為（1365.13+555.33+850.70）/3=923.72國際元，與我國相比較，2010年的義務教育生均經費為1096國際元，略超過了這個數字，說明我國若從2010年開始義務教育均衡的進程是比較適當的，此時間點與《綱要》頒布并強調“均衡發展是義務教育的戰略性任務”的時間點相吻合。

其次，從各國基礎教育的發展歷史看，美國在二次世界大戰以前已經完成了初等及中等教育的普及，即起點均等期（1830-1945）；二次大戰后，開始進入機會均等的發展期（1945-1960），即過程均等期；隨后機會均等的黃金期（1961-1980）開始了，即結果均等期。1945年-1960年，美國的義務教育處于著重推進過程均等期，即義務教育過程均衡期。依據這個時期，美國在名義人均GDP為1594美元時，即1945年開始義務教育均衡進程時，其購買力換算成調整后的2005年國際貨幣價格，則是14397國際元。而我國在2010年此項指標才達到6819國際元，約為美國的1/2，可以說是完全不具備發展義務教育均衡的條件。但義務教育的發展主要還是受制于當年義務教育投入大小及生均經費高低。從這兩個方面看，我國在2010年達到1.83%和1096國際元，投人大于美國當年水平（1.37%），生均經費比美國當年（1365國際元）略低了269國際元。所以與美國比較，若我國2010年開始義務教育均衡發展則稍早了點。

日本的情況比較特殊，其對教育的發展極為重視，對義務教育經費的投入也一直占教育經費的很大比重。二戰結束后，日本在美國的支配下，于1947年3月公布了《教育基本法》和《學校教育法》，制訂了發展九年制義務教育的目標并付諸實施。但直到20世紀50年代前期，日本的義務教育還是很不均衡的，如從教育經費上看，1949年至1953年間小學人均教育經費最高與最低的地方數額差距通常為兩倍。1954年，日本改革平衡交付金法，在吸收平衡交付金制度優點的前提下，制定了《地方交付稅法》；1955年，日本又出臺了《義務教育諸學校設施費國庫負擔法》，并開始了第一個公立文教設施建設補助5年計劃，終于在1974年完成了無城鄉差別的九年制義務教育。從表1的時間點看，日本在人均名義GDP還未達到1000美元時（1955年為267.5美元，4098國際元，2005PPP）就開始了義務教育均衡進程，經過近二十年的發展終于達到了均衡目標（1974年4218美元，15014國際元，2005PPP）。雖然日本在義務教育均衡發展初期時的人均GDP較低，但其對義務教育的投入比例很大，占整個文教經費的60%-70%（1955年為64%），后期比例雖然有所降低，但由于其經濟總量的迅速發展，實質上義務教育經費依然充足。日本從1955年開始義務教育均衡進程時，公共教育支出已占GDP的4.3%，義務教育經費占2.88%，義務教育生均經費為555.33國際元。我國與之相比，2001年完成九年制義務教育普及時的國家財政性教育經費只占GDP的3.19%，而義務教育經費僅占1.39%，義務教育生均經費為266.05國際元（約為日本的一半），還不具備均衡發展的經濟條件。因此，與日本當時的經濟背景相比較，若拋開體制和政策的原因，我國應從2006年左右（義務教育經費占GDP比1.50%，生均經費542.41國際元）開始義務教育均衡進程，這一點剛好和我國新《義務教育法》出臺時間吻合。若以2010年為標準，則晚了4年。

韓國的義務教育發展背景與我國十分相似，因而借鑒意義甚大。1948年，韓國頒布《大韓民國憲法》，明確規定義務教育的“平等”與“免費”原則，自此以后，韓國的義務教育進程一直遵從這兩個原則。韓國文教部正式宣布于1976年全面普及6年制義務教育，自此以后開始進入鞏固小學教育并準備普及初中義務教育時期。1985年，韓國頒布了《關于實施初中義務教育的規定》，決定首先從經濟困難的島嶼、偏僻地區居民的子女開始實施初中義務教育，再向邑、市地區推行。此時的人均名義GDP為2368美元（7547國際元），義務教育生均經費為850.70國際元，自此韓國開始了九年制義務教育的均衡歷程。經過近二十余年的發展，韓國在2004年左右全面普及了平等、免費的九年制義務教育。與韓國相比，若以我國2006年（義務教育生均經費542.41國際元）在新《義務教育法》中提出義務教育均衡發展看，稍早了一點；若以《綱要》發布時間2010年看又稍晚了點（義務教育生均經費1096國際元），但總體還是比較適當的。

綜上所述，從義務教育生均經費（以購買力平價的2005年國際貨幣價格為標準）的高低看，我國2010年的義務教育生均經費略高于美、日、韓三國開始義務教育均衡進程時的平均值。若以2010年發布《綱要》為界，此時與美國當年相比略早一點（未達到美國當年生均經費水平），與日本相比（相當于我國2006年開始）則晚4年，與韓國相比（相當于我國2008年開始）則晚2年。因此，總體上講，我國的義務教育均衡進程從2010年開始，基本符合美、日、韓三國義務教育均衡進程開始時經濟背景的平均水平，因而具備一定的經濟合理性。

三、2020年我國完成義務教育均衡的可行性及其條件分析

第一，以美、日、韓三國完成義務教育均衡進程時的義務教育生均經費（PPP，2005國際貨幣）的平均值作為我國均衡進程完成時的義務教育生均經費基準：（2323.32+3628.84+4641.97）/3=3531.38。這意味著我國到2020年義務教育生均經費至少應該達到3531.38國際元，才能在經濟投入上達到各國當時的平均水平。結合我國至2020年義務教育在校生人數達到約15890萬人的預測，那么義務教育階段國家財政性教育經費投入總額應該約為（3531.38元/人×15890萬人）5611.363億國際元。

第二，根據我國未來10年經濟發展趨勢的預測分析，到2020年GDP總量可能在74.57-78.13萬億元人民幣之間，人均GDP大約在52771-56331元之間（2008年價格）。2008年，人民幣兌美元的平均匯率為6.9451，若以上述預測的低限為準，換算成美元，則2020年我國GDP總量約為107370億美元（2008年價格）；若以2000年美元價格計算，則為86386.7億美元，人口數預測約為14億，則人均GDP為6170.5美元（2000年美元），約是2010年的2.54倍，2010年人均GDP換算成國際貨幣就是6819國際元。那么，到2020年全國GDP總量計算為“17344國際元/每人×14億人=242816億國際元”。

第三，根據上述應投入的義務教育經費總量和GDP總量之比，可以計算出2020年義務教育經費占GDP比值：5611.363/242816=0.02311，即2.31%，若假設到2020年我國投入義務教育經費占全部教育經費的50%-55%（美、日、韓三國在義務教育均衡發展后期，此數據通常低于55%）之間，則國家財政性教育經費應占GDP總量的4.20%-4.62%之間。此目標與我國教育發展總體目標是比較一致的。

第四，考察美、日、韓三國在當年完成義務教育均衡進程時的義務教育經費占GDP比（分別為3.4%、3.12%、2.64%）發現，隨著完成年代的推后，呈不斷下降的趨勢，這是符合經濟和教育發展規律的。因為隨著經濟總量的增加，教育總經費也在不斷增加，義務教育在初期需要投人更大，后期投入則會較為平穩，因而占GDP比會逐步下降。而我國到2020年此值估算約為2.31%，是符合這一發展規律的。

綜上，若無特殊情況發生，在我國經濟穩定增長的前提下，到2020年，我國有足夠的經濟基礎完成義務教育基本均衡的任務。另外，在此前提下，結合上述美、日、韓等國的義務教育發展實際來看，還需要一些必要的配合條件才能達到。一是在經濟平穩增長的情況下，要提高國家財政性教育經費占GDP比至少達到4.2%以上。二是在持續增加教育投入的情況下，也要提高義務教育經費在整個教育經費中的比重，至少要達到55%，使義務教育經費占GDP比的2.31%；若義務教育經費占總教育經費比下降至50%，則要保證總教育投入占GDP比增加至4.62%。三是要注意義務教育經費的投入策略。首先，在均衡發展初期，由于基礎薄弱，硬件設施投入較大，義務教育經費占教育經費比應該較高（日本、韓國最初都達到65%及以上），后期隨著經濟總量的增加，此比例才逐漸下降。其次，義務教育經費投入應該先向貧困地區和弱勢群體傾斜（如韓國），即扶弱不削強，逐步拉近城鄉之間、學校之間、群體之間的差距。最后，逐步提高對義務教育的中央財政轉移支付在義務教育經費中的比例，最終達到義務教育辦學經費的75%以上（如韓國），盡量逐步減少地方政府的負擔，以縮小地區之間義務教育發展的差距。

四、結語

通過對美、日、韓、中四國促進義務教育均衡發展的經濟背景比較分析，較為充分地說明了我國于2010年頒布的《綱要》正當其時，從2010年開始我國的義務教育均衡進程與國家經濟發展水平和教育經費投入策略的要求較為吻合。通過對我國經濟和義務教育發展的預測分析，表明在一定條件下，到2020年完全能夠具備完成義務教育基本均衡的戰略任務的經濟基礎。同時，我們也應注意，我國義務教育均衡發展是一個比較復雜的過程，雖然經濟基礎的現實性和可行性已在此得到論證，但如何可行的問題還需要進一步研究，使諸多其他因素（如政策、保障、資源配給、指標體系、監督執行等）能夠相互配合，以順利完成這一戰略性的歷史任務。