切實加強沿海大中城市國防動員建設

趙玉石

?

切實加強沿海大中城市國防動員建設

趙玉石

內容提要：加強國防動員建設，既是實現強軍目標的重要內容，也是確保軍隊有效履行使命任務的關鍵環節和重要保證。按照實現強軍目標和維護國家安全的使命要求，重新審視沿海大中城市國防動員建設現狀，有針對性地解決沿海大中城市國防動員建設與海上軍事斗爭形勢不相符合、不相適應的問題，對于從容應對可能面臨的海上安全威脅和挑戰意義重大。

關鍵詞：國防建設沿海大中城市動員建設

作者：趙玉石，天津市濱海新區軍事部政治委員

習近平主席提出“建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊”的強軍目標，不僅為軍隊現代化建設指明了方向，也對國防動員建設提出了新要求。加強國防動員建設，既是實現強軍目標的重要內容，也是確保軍隊有效履行使命任務的關鍵環節和重要保證。特別在當前國家海上安全形勢復雜嚴峻，周邊海洋維權矛盾突顯，不確定、不可控因素增加的情況下，按照實現強軍目標和維護國家安全的使命要求，重新審視沿海大中城市國防動員建設現狀，有針對性地解決沿海大中城市國防動員建設與海上軍事斗爭形勢不相符合、不相適應的問題，對于從容應對可能面臨的海上安全威脅和挑戰意義重大。

一、加強沿海大中城市國防動員建設的重要性和現實緊迫性

我國沿海除港澳臺外，有11個省級行政單位，包括53個大中型城市和242個區縣，擁有1.8萬公里大陸海岸線，國土面積占全國14%，居住人口和經濟總量分別占全國40%和60%以上。可以說，沿海大中城市及相鄰地區戰略位置重要，經濟發展迅猛，動員潛力巨大，是應對未來戰爭威脅的戰略要地、支撐沿海軍事行動的前沿陣地、維系國家發展穩定的經濟重地，加強沿海大中城市國防動員建設具有重大而深遠的意義。

一是積極適應特殊戰略地位、應對未來重點方向戰爭威脅的必然要求。從近代歷史看，沿海大中城市是外敵入侵的必經之地，從1840～1945年100余年間，外敵曾數十次由天津、山東、上海、廣東等地登陸入侵。從現實威脅看，未來我國主要戰爭威脅將來自海上，沿海大中城市自然成為軍事斗爭準備的前沿和應對較大規模戰爭的首戰區域。從戰略全局看，沿海大中城市是我國經略海洋的重要基地。當前，我國周邊海洋資源之爭、島嶼歸屬之爭、海上交通要道之爭不斷升溫，特別是美國在推行“亞太再平衡”戰略中進一步加強了在西太平洋的軍事存在，對我領海和沿海一線形成巨大威脅。我維護海上權益必須以穩固可靠的沿海地區為依托。因此，沿海大中城市既是應對外敵入侵的首戰之地，又是重要戰略目標防衛的必守陣地。沿海大中城市這種特殊戰略地位，決定了加強其國防動員建設的重要性和緊迫性，也對其提升國防動員建設質量提出了新的更高要求。

二是充分挖掘新型動員資源、把戰爭潛力轉化為制勝實力的根本途徑。信息化戰爭攻的是科技堡壘、打的是信息戰。沿海大中城市是全國高新產業薈萃處、科技人才聚集地。特別是近些年來，沿海大中城市以高端產業聚集為目標，大力發展戰略性新興產業，涵蓋了航空航天、石油化工、海洋科技、裝備制造、生物醫藥等多個領域，并在新能源、新材料、新一代信息技術研究等領域取得顯著成果。由此可見，沿海大中城市在具備豐富的傳統動員資源的同時，更具備新興產業聚集、技術力量雄厚的顯著優勢，這既是新型戰爭潛力的增長點，又是國防動員建設新的支撐點。只有通過全方位加強國防動員建設，充分挖掘潛藏于社會的高端產業技術優勢，才能把戰爭潛力真正轉化為制勝實力。

三是有效應對多樣化安全威脅、保持經濟快速發展和全局穩定的現實需要。改革開放以來，我國沿海形成了以珠三角、長三角、環渤海為龍頭的經濟圈，成為國家經濟快速發展的引擎，沿海大中城市在國家經濟總量中的占比越來越大。因此，沿海大中城市的穩定，直接關系到國家經濟命脈，關系到國家戰略全局。而沿海大中城市由于受對外開放、人口密度、地理環境等因素影響，面臨的多樣化安全威脅也日益復雜嚴峻，抗敵襲擾、目標防護、反恐維穩和防敵滲透等任務越來越艱巨。只有通過不斷加強國防動員建設，切實提升民兵預備役部隊和人防、交戰等專業分隊建設水平，全面增強應急處突和安全防護的能力，才能對敵對勢力、恐怖勢力及各類擾亂社會安全的勢力形成有效震懾，確保沿海地區經濟可持續發展和社會穩定，為戰略全局穩定提供可靠保證。

二、當前沿海大中城市國防動員建設存在的突出矛盾和問題

20世紀90年代以來，我國對國防動員工作高度重視，建設成效顯著。但從沿海大中城市國防動員建設的現狀來看，在重視程度、法規制度、組織領導體制等諸多方面，都還存在著不少問題，需要加以研究和解決。

一是國防動員建設的戰略地位不夠突出。近年來，隨著我沿海周邊安全形勢的變化，我國對沿海大中城市國防動員建設日益重視，加大了后備力量建設力度，不斷推進省軍區、軍分區和人武部系統正規化建設，國防動員網絡覆蓋、應急力量建設、動員潛力數據采集等都取得了積極進展。但從國家層面來看，總體上還是沿襲20世紀六七十代的基本布局，沿海大中城市的特殊性、重要性沒有得到充分體現。沿海大中城市由于其特殊的戰略地位，國防動員建設的總體思路、職能任務、力量布局、經費投入應有別于內陸省份，而現實情況卻是全國范圍內一線平推、重點不突出，有些沿海地區甚至落后于內陸省份。

二是國防動員建設的法規制度不夠配套。我國雖先后出臺了《國防法》《兵役法》《人防法》《國防教育法》等法律法規，但從總體看，國防動員立法還相對滯后，現行的法規制度還不夠完善，對國防動員建設的具體標準、達到的融合程度等規定還不夠明確，概念還比較寬泛，缺乏法規的具體指導保障，特別是沒有將沿海大中城市與內陸省市區分開來，制定有針對性和可操作性的具體內容和條款。同時，各省市地方性法規制度也存在各自為政的問題。據調查了解，沿海部分省市國防動員建設仍處于令出多門和不成體系的狀態；有的省市重視程度較高、出臺了落實國家法規的實施細則等配套條例，有的則上下一般粗、抓到什么程度算什么程度，導致沿海各省市國防動員建設的層次與水平參差不齊。

三是國防動員建設的組織領導體制不夠完善。國防動員建設是一項系統工程，涉及軍隊與地方各級黨委政府和相關職能部門。當前，國防動員工作在組織領導上還存在軍隊和政府職責分工不明確、機構設置上下不統一、系統內部難協調等矛盾和問題，一些沿海省市國防動員建設達不到軍地銜接、運行順暢的要求。究其原因，一個是現行的法規制度對各級應該擔負的責任，特別是對省市軍地雙方相關機構應擔負的建設責任和施行責任區分不具體、難把握；另一個是軍地沒有形成統一運轉的體制機制，責任追究制度不完善，對各級責任缺乏剛性約束，落實成效難以檢驗，致使各級在抓國防動員工作落實中各自為政、效果各異。

四是國防教育力度和前沿陣地意識還不夠強。調研中發現，黨在新形勢下的強軍目標提出以來，部隊貫徹“能打仗，打勝仗”要求，行動迅速、措施得力、成效明顯，但相對而言，地方各級反響平平、干勁不大。究其原因，由于長期和平環境，使地方各級淡化了國防觀念，有的認為地方黨委政府抓好經濟建設就行，和平時期沒有必要搞國防動員；一些沿海大中城市的黨政領導，前沿意識不強，敵情觀念淡化，認識不到沿海大中城市特殊的軍事戰略地位，看不到潛在的安全威脅，唯經濟建設為上，對國防教育和動員工作是“說起來重要，抓起來次要，落實起來不要”。這種思想認識上的偏差，影響了抓國防動員建設的自覺性和主動性，導致國防動員建設擺不上位置、上不了層次。

五是戰場環境建設與未來戰爭要求不相適應。從目前情況看，沿海地區戰場環境建設的步伐與經濟快速發展的形勢極不相稱。在地面防御工程建設方面，大多數是上世紀六七十年代修建的工事，防御體系功能陳舊單一、防護性能差，有的基本上處于廢棄狀態；在城市防空指揮所、防空陣地、人防工程建設方面，由民兵預備役部隊掌控的基站和設備數量少、功能差，防空目標識別尤其是低慢小目標跟蹤觀察達不到要求；在整體電磁環境建設方面，軍地聯合指揮機構相關職能部門達不到互聯互通要求，不能實現信息互享、資源共用；在戰場預置方面，缺乏統一的規劃設計，機場、港口、高速公路沒有充分考慮軍事需求，重要戰略目標防空設施建設滯后，難以滿足未來信息化戰爭的需要。這種狀況，主要是由于軍隊與地方缺乏完善的協作機制，沒有把戰場環境預置納入地方經濟建設之中同步考慮，致使戰場環境建設嚴重滯后于經濟社會發展水平。

三、加強沿海大中城市國防動員建設的對策和建議

加強沿海大中城市國防動員建設，應堅持在法規配套、深度融合、強化領導、充實力量、戰場預置等方面全面推進，進一步提升整體建設水平。

一要突出戰略重點，構建“重心前置”的國防動員體系。從國家層面講，應加強國防動員建設整體規劃，適應沿海大中城市戰略地位突出的需要，把沿海重點地區和主要方向建設成為“重心前置”的國防動員體系。在建設目標和思路上，要緊貼沿海地區軍事地理、經濟規模、動員潛力等實際，把沿海地區與內陸省份區分開來，走出“粗放、傳統、慣性”思維模式和組織套路，變“一線平推”為“各有側重”，有針對性地推進沿海大中城市軍事斗爭準備，確保戰略主動。從沿海省市來講，要精準對接軍事任務需求，按照“現代戰爭打什么、作戰部隊要什么、區域資源有什么、動員工作做什么”的思路，把區域可能面臨的作戰樣式、規模及所承擔的國防動員任務搞清楚，劃區域、分方向搞好“一對一”的規劃設計，以適應日益嚴峻的軍事斗爭形勢。

二要完善法規制度，構建具有區域特性的運行體系。首先，應加快國家立法步伐。盡快修訂完善《國防動員法》及與之相配套的人民武裝動員、國民經濟動員、交通戰備動員、科技信息動員等系列法規，并充分考慮沿海大中城市的特殊性，制訂針對性和操作性強的特殊條款。如對沿海發達地區經濟技術開發區、高科技產業園區、民營和合資企業武裝組織的建立、民兵力量的編組等，作出硬性規定，為各級抓好平時動員準備和順利實施動員提供法律依據。其次，要完善地方性法規。將國防動員法規建設納入地方人大立法范圍，根據國家相關法律法規，結合沿海大中城市具體實際，制定一整套與國家立法原則要求相一致、適應平戰需要、便于組織實施的地方性國防動員法規，在動員任務、方法程序、措施要求等方面，盡可能作出具體明確的規定，以增強動員法規的可操作性。第三，要嚴格依法行政。結合沿海大中城市國防動員的特點和規律，進一步明確國防動員執法程序，以解決如何執法的問題。下大力糾正執法不嚴、違法不糾，依靠行政命令代替法律法規的不良現象，真正使國防動員的各項法規準確有效地貫徹落實。

三要強化組織領導，構建地方主導的考核評估體系。做好國防動員工作是軍地雙方的共同責任，但現實情況是，在組織籌劃、責任落實上，地方往往相對處于被動一方，而軍隊對地方各級機構的約束性、制約力不強。對此，國家層面應進一步健全體制，以國務院和中央軍委的名義，針對沿海大中城市的特殊性，確定國防動員機構，編制相應人員，明確界定各系統、各部門職責任務，確保形成集中統一的決策機構、責權并重的組織機構、精干高效的執行機構。地方層面要完善檢查監督機制，由地方主導建立工作會議和考核評估制度，細化各級黨政部門的具體責任區分和監管處罰等規定，省軍區系統加大協調監督力度，對領導干部、成員履行職責情況定期進行視察、督導，將履行黨管武裝、國防動員建設的績效納入年度工作考核目標，作為軍地相關領導干部個人工作考核、晉升考核的一項硬指標，全程跟蹤，問責問效，從而形成各司其職、各盡其責、獎懲分明的良性運行機制。

四要調整結構充實力量，構建科學合理的動員力量體系。一方面，抓好動員機構建設。要適應沿海大中城市國防動員工作需要，健全省級動員機構，力求達到橫向完備、縱向對應、系統融合。橫向上，要細化機構設置，增設信息動員等一些與信息化戰爭和體系作戰相適應的專職動員機構；縱向上，特別要注重抓好省以下動員機構落實，尤其要確保地方政府機構調整改革中動員機構的穩定，地一級動員機構單設、編制單列、人員專職，縣一級做到對口單位獨設、人員專兼結合。另一方面，加強動員隊伍建設。針對沿海大中城市科技人才資源豐富的實際，適當放寬現行的民兵預備役和專業性技術骨干5～8年的服役年齡，將各類專業技術人才編入民兵預備役部隊，以確保專業人才足量儲備。由國防部統一協調計劃安排，根據沿海地區部隊作戰訓練和專業隊伍建設需要，每年組織1～2次國防動員骨干集中培訓，或采取由軍地專業技術院校委培的方法，解決專業技術人才短缺、隊伍建設水平不高的問題。

五要緊貼任務抓好訓練演練，逐步構建起區域聯動的訓練考核體系。組織國防動員訓練演練，是提高戰時快速動員能力的有效途徑。針對沿海省市相鄰地區環境條件相近、擔負的國防動員任務相同的實際，可由戰區統籌安排、省軍區組織實施，開展區域聯動、軍地互動式訓練演練，組織軍地各級領導、職能部門和動員對象，嚴格按照戰時要求和職責分工，軍民一體、同臺共演、全程全員參與，在同學、同研、同訓、同練中提高訓練演練水平。每年可由省軍區負責協調當地省市黨委政府和相關機構，組織所屬國防動員力量開展不少于10天的聯合集成訓練，戰區軍事機構可結合年度軍事考核進行考核驗收；每兩年，省軍區組織所屬國防動員隊伍進行一次綜合演練和戰區交叉聯考，利用軍地各級指揮網、動員網和電視電話會議系統等現代傳輸手段，異地同步作業，增強受訓效果；每三年，由戰區組織一次省市縣三級國防動員力量訓練情況普考和一次比武競賽，全面檢驗國防動員建設質量。對訓練落實不力、考核成績不合格的單位，由軍級國防動員部門牽頭組織協調相關監督機構落實問責制度，嚴格追究具體負責人的責任，切實提高各級主動抓動員、抓國防的積極性。

六要注重搞好戰場預置，構建平戰一體的戰場環境體系。在戰場預設布勢上，針對沿海各地區地理環境特點，堅持重心前置、扼點控要、動態聚優，形成穩定靈活的戰場布勢。著眼應對復雜多變局勢的需求，圍繞主要方向、重點地區以及重要目標，形成立體、穩定、靈活的戰場布勢；著眼沿海大中城市防衛任務的新需求，將主要兵力兵器集中于敵主要來犯方向，構筑全維立體的堅硬外殼，以沿海地區的穩定，確保中心城區的穩定，進而保證戰略核心地帶的安全穩定；著眼遂行多樣化軍事任務的需要，以戰略、戰役目標和一、二類經濟目標為中心，將防空力量、警戒力量、救援力量混合編成，形成有重點的力量“融合式”布勢，提高綜合防衛的針對性和有效性。在戰場環境預置上，要在大中城市規范化建設布局中充分考慮戰時需要、兼顧軍事需求，鐵路、高速公路建設考慮戰時交通運輸需要，機場建設考慮戰時軍用飛機起降，民船建造預留加裝軍事設施位置等，并加強對立項、設計、施工及驗收等環節的監督管理，確保與戰時國防動員需求相銜接，促進平戰結合真正落實。

（責任編輯：邱蜀林）

中圖分類號：E25

文獻標識碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2016）-06-0013-04