歐盟《國防指令》及中國針對歐盟裝備采購的準備工作

王加為，　侯莉萍

(裝備學院 基礎系, 北京 101416)

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歐盟《國防指令》及中國針對歐盟裝備采購的準備工作

王加為，侯莉萍

(裝備學院 基礎系, 北京 101416)

摘要《國防指令》是歐盟成員國進行國防采購時必須遵守的指令，各成員國已于2013年全部實現《國防指令》向國內法的轉變。為更好地了解歐盟國防采購政策并在未來對歐盟裝備采購中做好準備工作，針對目前我國對歐盟國防采購研究的不足，對歐盟《國防指令》的內容按適用范圍、 采購方式、供貨與信息安全、抵消貿易與分包、復議與救濟的順序進行了分析。指出為了做好未來對歐盟裝備采購工作，應當加強對歐盟公共采購制度和軍事采購制度的研究，如歐盟在軍事貿易中對抵消貿易的態度、復議和救濟制度和競爭性對話等，并有針對性地做好人才培養工作。

關鍵詞歐盟；國防采購；《國防指令》；采購制度

從全球范圍看，西方國家國防采購的規制長期以來沒有一個專門的統一法律，歐盟國家的國防采購按照《歐盟運行條約(TreatyontheFunctioningoftheEuropeanUnion，TFEU)》《公共部門指令(Public Sector Directive)》《公共事業指令(Utilities Directive)》的相關條款以及一些地區性組織如北約(North Atlantic Treaty Organization，NATO)、聯合軍備合作組織(Organisation for Joint Armaments Procurement)等有關裝備采購的規定進行管理，存在著條塊分割、相互重疊、相互矛盾的情況，尤其是部分國家在裝備采購過程中濫用《歐盟運行條約》中有關國防采購的例外條款，使國防采購沒有納入統一的管理之下。經多年準備與討論之后，歐盟于2009年7月13日發布了“在國防和安全領域協調采購當局或實體在某些工程合同、供應合同和服務合同的決標程序，并對《指令2004/17/EC》和《指令2004/18/EC》進行修訂”，即《指令2009/81/EC 》或《國防與安全采購指令2009/81/EC》(本文簡稱《國防指令》)。它是歐盟一攬子國防法規的一部分，目的是建立一個與國防安全有關的貨物與服務的內部市場，對歐盟一系列采購指令形成補充，使之更加完整。《國防指令》頒布后成為歐盟統一的國防采購指南，各成員國紛紛將指令移植到本國法律框架之內，形成了本國的國防采購法。到2013年，歐盟所有國家已完成《國防指令》向國內法的轉變，形成了一個統一的國防采購法律體系。

1《國防指令》的主要內容

《國防指令》的目的很明確，是為了減少成員國采購當局利用《歐盟運行條約》第346條的豁免條款以及國防與安全采購方面的其他克減條款來逃避歐盟內部市場的法律約束。它以《公共部門指令2004/18/EC》為基礎，根據國防與安全的特殊要求增加了有關武器裝備、敏感貨物、工程和服務的內容，其內容主要包括5個方面[1]348-654。

1.1適用范圍

《國防指令》將歐盟國家有關國防與安全采購的大部分納入其約束范圍，但并沒有將所有的國防與安全采購包括進去。其約束范圍包括2個方面。

1.1.1采購當局的范疇

《國防指令》規定，采購當局為《公共部門指令》中所定義的采購當局，即國家、地區或地方當局、機關，以及由一個或數個此類當局或機關組成的受公法約束的團體。 從其定義來看，《國防指令》中的采購當局包括國防部門和武裝部隊，具有安保功能的國家、地區或地方上的警察機構、海岸警衛隊機構、邊防機構和監獄等，一些不具安保功能的機構，如文化部門和大學，明顯依附于國家、地區或地方當局且不具工商性質的科研、開發機構，公共事業部門，集中采購機構等，都在《國防指令》的約束范疇之內。

1.1.2物資范疇

不僅是武器裝備，相關敏感貨物、工程和服務也在其約束范圍內。歐盟理事會于1958年制定了一個適用于《歐盟運行條約》豁免條款的武器清單，即《1958年清單》[1]151，包括各種輕重武器及彈藥，炸彈、魚雷、火箭及制導導彈，軍事火控裝備，坦克及專用作戰車輛，有毒或放射性制劑，火藥、炸藥及液體/固體推進劑，軍艦及其專用設備，用于軍事的飛機及其設備，軍用電子設備，軍用照相機，其他設備和物資，以上清單中所有物資的用于軍事目的的部件及材料，以及為以上軍事目的而設計用于武器、彈藥和軍用設備的研究、生產、試驗和控制的機器、設備和物品。Sampanis[2]對以上豁免范圍進行了總結，并對《國防指令》規定的享受豁免待遇的國防采購進行劃分，見表1。

《國防指令》還規定了不受《國防指令》約束的合同類型，如內部合同和門檻價以下的合同，并規定了一個不受其約束的合同清單，如按照國際規則授予的合同，涉及情報活動的合同，以及與部署在歐盟領土之外的部隊簽訂的合同，大型合作性研發合同等。另外，《歐盟運行條約》第346條仍然有效，歐盟理事會規定的1958年武器清單也仍然有效。因此盡管國防采購有了統一的法律，仍存在一些不受其約束的地方，因此歐盟成員國為了得到最大利益，且由于對《國防指令》的程序不是特別熟悉，許多本應按照《國防指令》進行的采購也往往按照傳統指令完成，尤其是一些軍民兩用產品。

1.2采購程序

《國防指令》與其他指令類似，也規定了一些采購方式：限制性招標，在《歐盟官方刊物》上發布合同公告后進行的談判、競爭性對話，以及歐盟官方刊物上發表合同公告而進行的談判。還有一些為應付緊急情況而派生出來的采購方式，屬于限制性招標的范疇，主要表現在投標人數的減少和招標期限的縮短。另外還有框架協議、動態采購制度和電子拍賣等。《國防指令》非常重視競爭的作用，但在其公布的采購方式中沒有提到公開招標的方式，這是因為國防采購合同往往屬于復合性合同，設計復雜，合同標的高，時間長，潛在投標人數有限，且往往涉及重大國家安全利益有保密需求。實踐證明，國防采購最為常見的方式是先在歐盟官方刊物上發布合同公告，然后以談判的方式進行。有人認為，競爭性對話的采購方式費時費力[3]，與在《歐盟官方刊物》上發布合同公告后進行的談判在程序上沒有實質性區別，只是競爭性對話應用于“極其復雜的合同”(extremely complicated contracts)，如PPP(Public-Private-Partnership)合同，在形式上更為正式。從各國對競爭性對話的使用頻率來看，其并沒有成為主要的采購方式，如2007年競爭性對話正式成為葡萄牙的采購方式，至2011年7月，只使用過6次[4]。Trybus[1]719指出，考慮到競爭性對話與在《歐盟官方刊物》上發布合同公告后進行的談判的同質性，未來修訂《國防指令》時，應當將競爭性對話刪除。

1.3供貨與信息安全

為了保證國防采購的供貨與信息安全，《國防指令》在合同條款、合同履行條件、投標人資格和授標標準方面做出了比較靈活的規定。

由于國防采購大多使用發布公告后再通過談判的方式完成，且由于國防采購合同的復雜性和供貨與信息安全的重要性，合同條款往往不能一開始就確定下來，因此在《國防指令》中對合同條款的規定沒有傳統指令那么嚴格；《國防指令》特別強調供貨安全與信息安全，要求在談判一開始就將合同履行條件提出來。在限制性招標、事先發布合同公告再進行談判、競爭性對話等采購過程中，投標人的資格預選標準就是投標人的選擇標準。在授標標準方面，《國防指令》沿用了傳統指令的授標標準，即最低價格標和最具經濟效益標，但由于國防采購方式的特殊性，前者僅限于商用現貨的采購，在多數情況下應當以最具經濟效益標為授標標準，而“供貨安全”“互操作性和操作特點”可明確定為次級標準。

1.4抵消貿易與分包

針對國際貿易中常見的抵消貿易，《國防指令》在文中沒有明確支持也沒有明確禁止，但其解釋性條款第45條規定：任何合同履行條件不得與履行初始合同以外的條件掛鉤。第4條又規定：采購當局/實體應當平等對待所有經營者，不得有歧視行為，應當以透明方式對待所有經營者。從這些表述可看出，《國防指令》下的抵消貿易困難重重。《國防指令》對分包持明顯的支持態度。《國防指令》提出了分包規則，包括適用范圍、分包原則、門檻價與公告、框架協議、資格選擇、例外條款、授標標準、采購當局或公共部門作為主承包商往下分包等方面的內容。《國防指令》規定國防采購中的分包有4種形式：(1) 承包商自由選擇分包商；(2) 按照競爭性招標方式將分包合同授予分包商；(3) 按照競爭性招標方式進行最小比例分包；(4) 提出最小分包比例，此比例之外的合同再通過競爭分包下去。關于分包的一些規定受到了部分歐盟成員國的反對，因此許多成員國在國內法中并沒有將這4種形式定為法律義務。

1.5復議與救濟

Trybus[5]指出，《國防指令》是一部適應國防與安全要求的公共部門指令和公共部門救濟指令，另外，《國防指令》中所做的一些修改將對國防采購過程中的復議和救濟制度形成重要影響。

《國防指令》與其他指令在復議與救濟上的不同主要表現在：(1) 《國防指令》指出，成員國出于國防或安全保密等方面的原因，可以成立一個專門的國防與安全采購復議機構；(2) 為了保證復議機構的安全和保密，對復議機構成員進行安全隔離并限制旁聽；(3) 復議機構在采取臨時救濟措施或者判決合同為無效力合同之前，應當考慮到成員國的國防與安全利益，必要時可以不采取臨時救濟措施或者不判決相關合同為無效力性合同。

2中國針對歐盟裝備采購應做的準備工作

《國防指令》對于未來的中歐軍事采購具有重大意義，我們需要在以下方面做好準備工作。

2.1研究歐盟公共采購制度和軍事采購制度

歐盟的公共采購制度制定得較早也較為完善，它在1971年就頒布了《公共工程采購指令》和《公共部門貨物采購指令》，對歐盟經濟一體化起到了很大的促進作用。后來歐盟又相繼出臺了《公共部門指令》《公共部門救濟指令》《公共事業指令》《公共事業救濟指令》，并于2009年出臺了《國防指令》。這些指令已陸續轉化為成員國的國內法。各成員國在轉化這些指令時大部分采取原文照搬的方式，因此，要研究歐盟的采購制度，首先應當研究歐盟的采購指令。

隨著我國與歐盟之間戰略伙伴關系的形成，中國特別需要了解歐盟的國防采購法律法規，了解歐盟國防采購與我國相關制度的異同，這樣才能在裝備采購中做到心中有數，有的放矢。尤其要注意以下3點。

2.1.1歐盟在軍事貿易中對抵消貿易的態度

我國在對外貿易中常常會發生抵消貿易，甚至有通過各種形式的抵消貿易(如直接軍事抵消貿易、間接軍事抵消貿易、間接民用抵消貿易)提振國防工業和相關產業的期望。《國防指令》雖然沒有明確禁止，但從其措辭看，抵消貿易顯然不符合其平等待遇原則和非歧視性原則。歐盟成員國在轉化《國防指令》時對抵消貿易的態度并不一致，如法國和德國，根本就沒有抵消貿易的要求，而其他國家則將抵消貿易作為一個法律要求，如以此作為授標準備，以滿足其軍事或者經濟上的需求。因此在未來與歐盟的武器貿易中，我國應當事先了解各國在抵消貿易方面的規則，趨利避害，達到物有所值的采購目標。

2.1.2復議和救濟制度

由于軍事采購的特殊性，《國防指令》的復議和救濟制度也與一般采購指令不同。在對歐盟的軍事采購中，雖然合同的無效力性只是一種極端現象，但我們必須做好此方面的準備。一般來說，導致合同的無效力性一般有以下幾種情況：一是授標之后與簽訂合同之間的停頓時間不夠；二是非法直接授標；三是對合同進行更改之后使之發生了實質性的變化，而合同各方沒有就這些條款重新進行談判。因此在與歐盟國家簽訂軍事采購合同時，必須嚴格按照相關采購法規行事，以免發生訴訟進而造成軍費的巨大浪費。

2.1.3競爭性對話

《國防指令》明確規定了競爭性對話為國防采購的采購方式，并且規定此方式適用于極其復雜的合同。競爭性對話對于歐盟成員國來說也是一種比較新的方式(2007年面世)，其程序復雜，費時費錢，只是在法、英等國家使用得相對頻繁，而另一些國家很少使用此采購方式，而是使用比較靈活的先發布公告再進行談判的采購方式[6]。為了做好競爭性對話，必須對此采購方式有一個透徹的了解和研究，在采購人才的培養上加大對競爭性對話的培訓力度。

2.2人才培養

美國于1949年操辦的“巴黎統籌委員會”制定的禁運清單和歐共體于1989年發布的《對華聲明》都對我國從歐洲進口武器裝備產生了巨大遏制作用，因此我國武器裝備采購主要依賴俄羅斯。隨著中歐雙方戰略伙伴關系的形成，歐盟解除對華軍售禁令是大勢所趨。因此我國應當加大對歐盟采購制度尤其是軍事采購制度的研究，增加歐盟采購中高級人才的數量，使我軍裝備采購隊伍形成一個囊括歐盟、美國和俄羅斯的完整人才體系。此方面的工作主要表現在采購專家和談判專家的培養。我軍裝備采購人才建設長期存在著重美俄輕歐盟的現象，因此未來需要在對歐盟采購方面做好準備，積極培養歐盟采購人才，加大對歐盟軍事采購的研究力度。裝備采購人才可通過與地方機構院校合作、軍隊機構院校合作的方式完成，形成一個初、中、高級通暢的人才培養制度。另外由于國防采購的特殊性，我國從歐盟進行相關采購時采取談判的方式，因此需要一大批既熟悉歐盟一般性國內采購法規和國防采購法規，又掌握高超談判技巧的專家，而此類人才的成長、培訓機制，可成為裝備采購院校的一個重點研究領域。目前我軍采購人才的成長主要依靠在工作中積累的經驗，院校的培訓尚未形成完善體系，高級人才培養渠道也尚未建立。建議參照美國的國防采辦大學成立具有中國特色的國防采辦大學，形成我軍采辦人才完整的培養機制[7]。

3結 束 語

《國防指令》對歐盟來說是一個面世不久的指令，它在2013年才轉化為所有成員國的國內法。對《國防指令》的研究，不僅需要我們對其內容有準確的把握，還要針對性地做好相關準備工作，以積極的姿態應對未來與歐盟的裝備貿易。

參考文獻(References)

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[7]趙詠梅,宋志強，羅元.建立裝備采購干部任職資格制度，提高裝備采購人才隊伍建設水平[J].裝備指揮技術學院學報，2010,21(1):39-42.

(編輯：田麗韞)

EUDefenceDirective: Content and Implied Preparatory Work to Be Done for Defence Procurement from EU

WANG Jiawei,HOU Liping

(Department of Basic Education, Equipment Academy, Beijing 101416, China)

AbstractThe Defence Directive is a directive disciplining all the Member States in defence procurement, which has been transferred to the national law of all the Member States by 2013. For a better perception of EU defence procurement policy, and to get ready in future defence procurement from EU, the weak points of China’s research into EU law of defence procurement are listed and the content of Defence Directive is discussed in five aspects, namely coverage, procurement procedures, security of supply and information, offsets and subcontracts, and finally, review and remedies. It is argued that China should, as well as of personnel cultivation, reinforce the study of EU laws of public procurement and defence procurement, including the EU position of offsets in military trade, review and remedies, and competitive dialogue, to take a vantage point in the defence procurement from EU.

KeywordsEuropean Union (EU); defence procurement; Defence Directive; procurement system

文獻標志碼A DOI10.3783/j.issn.2095-3828.2016.02.013

文章編號2095-3828(2016)02-0055-04

中圖分類號D996

作者簡介王加為(1966-)，女，副教授，主要研究方向為英語教學與采辦理論翻譯。qianglibadou@126.com

收稿日期2015-09-01