美俄軍事能源軍民融合做法及對我的啟示

童蘊河

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美俄軍事能源軍民融合做法及對我的啟示

童蘊河

內容提要：美俄在軍事能源領域加強軍民深度融合，完備了與國家能源戰略相契合的軍事能源戰略和法規政策體系，建立了縱橫開放的軍事能源組織管理體系，成功實踐了公開招標、合同保障等軍事能源保障方式。美俄高度融合且富有成效的組織體制、法規制度、運行機制，對我國軍事能源建設具有借鑒參考意義。

關鍵詞：軍事能源 軍民融合 做法啟示 美國 俄羅斯

作者：童蘊河，軍事科學院軍隊建設研究部研究員，上校

軍事能源作為軍隊賴以生存和發展的重要物質基礎，走軍民融合式發展道路，是美俄兩國軍隊建設的共同做法。我國軍事能源建設借鑒美俄國家成功經驗和做法，對加強中國特色軍事能源建設具有現實意義。

一、美俄軍事能源軍民融合主要做法

長期以來，美俄兩國十分重視軍事能源軍民融合建設，其中又以美國軍事能源軍民融合建設最為成功。美軍后勤保障基本思路是：在確定總需求大框架下，將軍隊保障中的非軍事部分剝離，如軍事能源、通用物資等盡量利用社會資源進行保障，并堅持以軍隊需求為主導。美軍實行高度社會化能源保障，以公開招標和合同采購為主要形式，從地方大量采購所需燃料、煤和電等能源產品，以及能源儲存、運輸等相關服務。2012年，美軍主管能源采購、銷售和供給的國防后勤局能源局各個部門執行各類合同總計7455份，總金額達150.8億美元，為世界各地美軍提供了及時、充足、全面的能源保障，美軍部隊通過軍民融合也享受到了經濟、高效、優質的能源產品和服務。俄國軍事能源保障絕大多數來自地方性采購，以國防部為總訂貨人組織實施高度計劃性集中采購，合同簽訂雖不如美軍普遍而頻繁，但其軍事能源儲備軍民融合性更強，并高度融入國家能源儲備體系，軍隊也充分利用國家、地方等各類儲備設施儲存軍事能源。如俄軍戰略油料儲備一般存放在國家后方永久性大型基地油庫、國防部直屬油庫和各軍兵種的基地、油庫內，而美國國防后勤局能源局的油庫還有屬私人所有的一種類型。

（一）制定了軍地協調統一的能源戰略，建立了完善的軍民融合法規制度

美國是世界上制定軍事能源戰略最早最系統的國家，其歷次軍事能源制定工作和多個文件都是國家能源形勢和政策的反映與產物。提高能源獨立性是美國國家能源戰略的核心，由美國總統尼克松最早提出目標和承諾，至今已被升至前所未有的高度。美國的軍事能源戰略1貫徹美國國家能源戰略意圖，制定了“以更少的燃料支撐更多的戰斗、以更少的風險開發更多的替代能源、以更低的成本產生更大的能力”三大發展目標，并按照近、中、遠期分階段提出各階段任務、措施和重點等，銜接軍地配套戰略，目標指向性和現實操作性都很強，保證了從國會到國防部再到各軍種的能源戰略理念、目標和舉措一脈相承，形成了完備的戰略規劃體系。

美軍軍民融合法規制度十分完善，主要包括國家的法律法規和軍隊的法規條例。國家性法規有《聯邦采購法》《軍工生產法》《政府合同法》等；軍隊性法規有國防部的《國防采購條例》《國防合同管理手冊》及各軍種制定的采購條例等。兩類法規共同規范了美軍和地方機構、企業的采購行為，為美軍能源領域軍民融合提供了法律準則。

（二）建立了有利于軍民融合式能源保障的組織體制

為更好地統一管理采購軍事能源物資和保障服務，美俄均建立了戰略層級的軍事能源管理機構，如美國防部下屬的國防后勤局能源局、俄國防部下屬的資源保障署等。美軍能源管理機構較為綜合集中，能源局負責全軍通用油料、航天推進劑、導彈燃料、化學品、電能、煤和天然氣等統一采購，并根據部隊申請與美國本土和海外民間供貨商簽訂合同，與各軍種協調安排能源補充和前送；能源局還承擔開發利用替代燃料和可再生能源，管理油料庫存等其他職責。截止2012年，美國防后勤局能源局2已形成機構設置科學、業務覆蓋全面的總部級綜合能源管理機構，并突出能源采購和用戶服務保障職能。能源采購由供應署負責，主要跟供應商簽訂合同，購買能源產品和相關服務；用戶服務由客戶署負責，為國防部、軍隊及聯邦機構提供能源產品和服務業務。

俄國軍隊在“新面貌”改革前的幾十年里，其總后勤部導彈燃料與油料總局一直作為總部級油料勤務機關，執行軍用油料的統籌訂貨，在涉及軍用油料的保障方面，代表國防部與俄羅斯能源部、工業部、鐵道部等國家部門定期協商、密切協調，共同完成相關工作。“新面貌”改革后，俄國防部資源保障署是最高能源勤務機關，作為總訂貨人負責全軍油料供應，也統領武裝力量與其他強力部門在軍事能源保障方面的協調行動。

（三）向社會公開招標采購能源產品及能源裝備器材

世界能源市場較為成熟的能源商品和服務交易，為軍事能源供應的經濟和高效提供了可靠保證。為防止采購中的貪污、舞弊現象，美俄均通過公開招標的方式完成能源產品及裝備器材采購。

美國軍隊在軍事能源采購中，由工作人員先收集包括各軍方用戶駐址、存儲條件、運輸方式及各種用戶特殊需求等部隊情況，據此編制采購需求目錄并予以公布，在接到反饋信息后組織公開招標，合同管理者著手審核廠商報價、舉行談判并簽訂定購合同。俄國軍隊也大致如此。這種軍民融合式采購能夠保證軍隊以最低廉的價格獲得最優質的產品和服務，不但能減少軍費開支，而且在部隊駐地招標采購還可以減少運費。據美國防后勤局能源局的報告顯示，2003～2008年，美軍軍事用油供應商多達百余家，其中殼牌、Valero公司、埃克森美孚和BP公司占其油品供應量的前四位。這4家公司在美國經營著近30家煉油廠，原油日加工能力為600萬桶，在這5年的美軍軍油供應量中占到30%以上，最高時達到41.7%。大型石油公司憑借穩定的生產、可靠的供應和便捷的物流等綜合實力，成為軍方與其合作的重要依托。

（四）借助地方研發力量與產品資源實現軍事能源的研發與應用

石油資源不可再生，幾次石油危機促使世界各國越發重視新能源開發利用，地方研究機構和企業紛紛投身新能源技術和產品研發，成為軍事新能源研究、應用的最好助推。美俄兩國在利用地方機構（資源）進行軍事能源研發方面采取的主要方式：一是直接應用地方研究機構或公司成熟先進的能源技術或產品。如俄國軍事能源管理機構在獲悉某個機構有能源新技術可滿足軍事需要時，會主動聯系并洽談商定相關事宜，直接購買其所有權或進行技術轉讓成為軍用技術。二是地方研究力量專門為軍事能源研發服務。如美國西南研究院，屬獨立且非營利性質的應用技術研發機構，為政府機構、軍隊等提供優質科研開發、工程和試驗技術咨詢服務，并在發動機、核動力、燃料和潤滑油等涉及能源領域為美軍做研究工作。美國有很多類似研究力量從事軍事能源論證、研發和試驗工作。三是通過能源科研項目招標直接利用地方研究力量為軍隊服務。如美國防部高級研究計劃局，俄國防部國立第25油料與油料裝備研究所等，其既開展研究，還提出研究項目或研究方向，選擇合適的地方研究單位和企業公司，專門從事軍事能源論證研發試驗。

（五）雇傭社會力量完成能源的儲存、運輸、維修等相關服務

直接采用地方優質的儲存、運輸、維修等與軍事能源相關的服務項目，是美俄兩國軍隊的通用做法，其中美國的軍事能源服務采購工作尤為顯著。

美國國防后勤局能源局與承包商簽訂合同，由承包商負責油料的接收、儲存和運輸任務。油料儲備合同中固定了燃料價格，有效期為3～5年，合同的簽訂與內容符合勞務合同法。美國國防后勤局能源局使用國防部周轉基金來支付合同款。2013年美軍建成的白沙導彈靶場太陽能光伏電池陣列所采用的太陽能光伏電池裝備，都是采用能源服務協議由第三方（西門子技術公司）擁有并負責運轉和維護，為美軍提供電力。在戰場散裝油料供應中，有部隊專人負責協調油料供應商和運輸公司，向各國防燃料供應點3供應油料。截至2012年，美軍國防燃料供應點共603個，其中包括北約和外國燃料保障點18個、商業管線37個、海上油駁62個，剩下486個國防燃料供應點可按照運營方式分為政府所有、政府運營（GOGO）的國防燃料供應點，政府所有、承包商運營（GOCO）的國防燃料供應點，承包商所有、承包商運營（COCO）的國防燃料供應點三類。美軍通過積極推行部分能源設施的服務商承包程序，將能源設施承包給地方企業或個人，從而通過直接采購承包商能源服務實現能源保障，相比自行運營能源設施，降低了美軍對能源設施管理、維護和人員的成本，節省了經費開支。

二、美俄軍事能源軍民融合發展趨勢

（一）進一步增加能源產品和服務的地方采購份額

隨著民用資源、力量在美俄軍事能源保障中發揮的作用越來越大，其逐漸成為國家能源保障中的重要組成部分。以美國為首的北約國家在對外頻繁用兵的過程中，對民用保障力量的作用體會最為深刻。在境外，直接采購當地或附近的能源產品和保障服務，是最為經濟、有效的軍事能源保障方式。因此，美俄仍在進一步加大對地方能源產品和服務的采購。僅2012年，美國國防后勤局能源局在能源保障方面新簽訂了16份油料檢測合同，這些合同在本土和全球52個地點為美軍提供油料檢測服務。今后，美俄還將繼續加大對民用能源產品服務采購，以便充分提高軍事能源保障的效能。

（二）進一步拓展軍事新能源領域軍地合作范圍

為保證軍事能源安全，今后美俄將更加注重軍事新能源的研究、應用工作，在此過程中，將繼續充分利用地方資源，拓展軍地新能源合作領域。目前，軍事新能源領域的軍地聯合研發主要集中在生物燃料、太陽能轉化、節能降耗等領域。其還計劃利用風能、地熱能等可再生能源，并在這些領域與地方進行廣泛合作。

（三）進一步推動能源新技術在軍事領域的率先應用

隨著近年來將發展可再生能源作為軍事能源政策的一個中心目標，美俄無論從戰略層面還是從戰術層面都大力推進可再生能源的開發利用，不斷探索新能源在軍事領域的應用。在此過程中，美俄充分發揮軍隊和地方能源新技術的整體優勢，既保證軍隊在能源新技術應用方面的主導地位，又發揮社會科技先進和工業基礎雄厚的優勢，促使新能源技術迅速在軍事領域得到應用，從而加速了軍事新能源的發展。目前，美國已將生物燃料、燃料電池、太陽能發電、綜合電力系統、微電網等技術應用在軍事能源保障中，其中部分技術應用甚至領先于地方。

（四）進一步推進軍事能源設施的服務商承包模式

隨著美俄在軍事能源產品和服務采購上不斷取得成功，其越來越重視擴大軍事能源軍民融合的范圍。近年來，美軍在經費削減但能源需求未降情況下，為減少能源保障開支，專門推行能源公共設施服務商承包項目，將公共能源設施承包給服務商運營，美軍采購其服務，這種方式既未降低能源保障能力，又減少了美軍運轉能源設施的高額花費。目前，美軍正穩步推進國防能源保障點服務商承包進程，國防后勤局能源局的能源公共設施服務處負責此項工作。

三、美俄軍事能源軍民融合建設對我的啟示

當前，國際戰略格局深刻調整和新一輪軍事變革迅猛發展，特別是世界能源形勢日趨嚴峻，對我國軍事能源發展提出了嚴峻挑戰。從美俄成熟做法中獲取啟示，對貫徹黨中央關于軍民深度融合發展戰略部署，切實加強我國新形勢下軍事能源建設，具有重要意義。

（一）制定國家能源發展戰略框架下的軍事能源戰略，完善軍民融合政策制度

軍事能源是國家能源的組成部分，軍事能源的計劃、采購、分配、使用等從屬于國家能源管理范疇。美俄在軍事能源建設中，非常重視制定軍事能源戰略，并統籌軍事能源發展規劃和頂層設計，統籌制定軍事能源法規制度，其協調統一的能源戰略和相對完備的能源規章，確保了軍地間能源建設同向發展、能源技術和能源產品共享共用。目前，我國軍事能源建設松散發展問題突出，根子在于還沒有統一明確的軍事能源戰略和軍地共循的軍事能源規章，這是制約我國軍事能源建設發展的重要障礙。這一問題必須在軍隊“十三五”時期得以解決。要充分借鑒美俄經驗，強化頂層設計，無縫對接軍事能源與國家能源發展，促進能源管理由分散走向集中、由單一走向綜合、由孤立走向融合。比如，將多元化軍事能源需求整體納入國家能源發展規劃、將軍事能源供給納入國家能源生產和消費戰略、全面系統規范和補充完善軍事能源法規條令等，確保軍事能源建設發展更加科學和更富活力，軍事能源保障更加有法可依有章可循。

（二）建立高度統一的軍事能源管理機構和軍地能源聯席機制

在國家頂層統籌下建立軍地能源聯席機制，如美軍成立國防部管理作戰能源事務的國防作戰能源委員會、國防部部長助理辦公室，以及早期成立的統管石油、煤炭、電力和新型能源的國防后勤局能源局，對保證決策權威、運行順暢、集中高效地推進能源戰略落實和組織實施各軍種能源保障至關重要。我國應借鑒外國經驗成立相似軍事能源管理機構，完善軍地能源聯席機制，統一負責國家軍事能源的建設管理和供應保障，制定軍事能源的發展戰略和政策法規，推動軍地能源的融合發展等。

（三）建設軍民聯合能源戰略儲備，調整優化新型能源儲備規模結構

軍事能源影響軍隊建設，軍事能源儲供決定戰爭進程和結局。美俄都建有多層次軍事能源儲備體系，以確保增加未來戰爭制勝籌碼。軍事能源儲備是軍民統籌建設的重要內容，任何國家軍隊的能源儲備都必須建立在國民經濟允許的基礎上，特別要與國家能源生產能力相一致。在能源儲備模式上，各國軍隊都堅持與國家儲備無縫連接。如俄羅斯國家戰略油料儲備和軍隊戰略油料儲備之間共融共通，國家能源戰略儲備的布局和規模充分兼顧了其國防和軍隊的建設需要。同時，俄軍不斷加強新型能源儲備，結合國家能源建設發展規劃，建設完善天然氣、氫燃料、導彈燃料、火箭推進劑等多種能源儲備設施。我國軍事能源戰略儲備尚處于調整充實階段，規模結構失衡、可持續性差等問題較為突出。應借鑒美俄等國經驗加快軍民融合能源戰略儲備建設，依據國際能源格局變化、我國能源進口戰略通道安全形勢及我國我軍能源總體需求，建設國家、軍隊、市場相互補充的軍事能源儲備格局。特別是加大太陽能電池、燃料電池等新能源保障裝備儲備比重，對技術成熟、生產潛力大但環境成本較高的新型能源進行技術儲備。

（四）加強軍地科研合作，推動能源新技術率先在軍事領域應用

美俄發揮軍事需求對能源發展的牽引作用，借助地方科研機構和企業獨立或聯合開展能源技術、裝備研究，積極推動軍事能源技術創新應用，確保了軍事能源在短短十幾年間得以迅猛發展。一是作戰需求引導能源技術，不斷推動技術創新。美俄國家瞄準世界能源技術前沿，吸納民用新能源技術4在軍事能源領域率先嘗試和不斷完善，形成了軍民融合開放的軍事能源技術創新體系。二是建立科學高效的研究成果轉化機制。如美軍通過設立在各軍種的能源工作組、海軍陸戰隊的新技術應用試驗遠征前方作戰基地等，加速最新能源研究成果向部隊應用的轉化，保證了新能源從預研到應用的快捷通暢。我國“十二五”以來，軍事能源關鍵核心技術已經成為發展的重要突破口和增長點。應在堅持現行做法基礎上，加強能源技術的軍民深度融合，結合國家能源創新戰略確立軍事能源重點技術創新領域，結合國家重大科技專項研究推進軍事能源重大科技項目，優先安排新能源技術在軍事領域先行先試；建立軍事能源科研培訓力量，完善能源軍地聯合開發、成果轉化和信息共享機制，形成軍地力量統籌、技術聯研、設施共建、信息互通的融合式發展格局。

（五）加強軍事能源的招標采購，提升社會化服務質量

利用合同商實施招標采購服務是美俄軍事能源軍民融合保障的主要形式。在能源產品和服務的采購方面，美軍通過招標合同采購的油料、煤電等能源產品覆蓋了各軍種、聯盟和多國部隊。在海外作戰中，美軍更是把直接采購當地或附近的能源產品和保障服務作為最經濟、最有效的軍事能源保障手段。俄軍“新面貌”改革后也在不斷加大軍用油料等產品的合同采購份額，軍事能源服務社會化程度越來越高，如利用地方公司為軍事裝備加油、將部分軍用油料儲備存放在地方石油公司的干線管道內、在向軍區和集團軍固定基地倉庫運送物資時使用地方運輸公司車輛等方式進行油料保障等。美俄充分利用地方力量和資源加強軍事能源建設，使能源供應更加經濟便利。我軍在軍事能源產品和服務的采購與社會化保障上與外國軍隊相比，比例、份額均還很小，在新形勢下應逐步擴大合同制范圍，建立開放的能源采購和使用格局，如規范承接企（事）業單位遴選機制、明確地方企業準入條件、擴大市場選型范圍、招收地方人員參與軍隊能源保障的相關環節等。

注釋：

1.美國國防部于2011年正式頒布《作戰能源戰略》。

2.其下設4個署、6個管理辦公室、4個區域辦事處以及5個相關業務部門。4個署中設置供應署和客戶署各2個，分別面向能源供應人員和能源用戶開展業務。

3.包括油庫、加油站、輸油管線等固定燃料儲存、輸送、分發和加注設施。

4.如生物合成燃料技術、高效燃料電池技術、太陽能轉化儲存技術、機電混合技術等。

參考文獻：

［1］Defense Logistics Agency Energy. Fiscal Year 2013 Fact Book［R］. 2013.

［2］Department of Defense. Operational Energy Strategy: Implementation Plan［R］. 2012.

［3］Southwest Research Institute. Annual Report 2013［R］. 2013.

［4］李選民，周山丹，歐麗. 美軍油料保障現狀研究［M］. 北京：藍天出版社. 2013.

（責任編輯：邱蜀林）

中圖分類號：E25

文獻標識碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2016）01-0026-05