推進后備力量建設轉型的戰略思考

陳增運

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推進后備力量建設轉型的戰略思考

陳增運

內容提要：推進后備力量建設轉型，既是深化國防和軍隊改革的客觀要求，也是深化國防和軍隊改革的題中之意，必須擺上重要日程。要從世界戰爭形態演變、我軍使命任務拓展、我黨新形勢下強軍目標和軍事戰略方針等多個方面、領域、層次、角度，深刻認識后備力量建設轉型的時代內涵。科學確立與新形勢下國家安全環境和武裝力量職能任務相適應、符合國情軍情的總體目標、戰略重點和實施步驟。突出理順領導體制、調整組織體系、改革教育訓練、完善保障模式，以重點突破帶動整體轉型。深化理論研究引領轉型方向，依靠科技進步提升建設質量，深化軍民融合創新發展模式，完善法規制度規范建設方法，以正確的方法途徑推進轉型。

關鍵詞：后備力量 民兵 預備役 調整改革 轉型

作者：陳增運，石家莊陸軍指揮學院戰略與國防動員系教授，專業技術四級，大校

當今世界，科學技術迅猛發展，戰爭形態深刻演變，對加速軍隊轉型、打造新型軍事力量提出了迫切要求，我國國防和軍隊步入深化改革階段。后備力量建設轉型，就是順應形勢任務發展變化，用新的思維和方法變革不合時宜的領導體制、組織體系、教育訓練和保障模式，解決制約后備力量建設發展的現實矛盾和問題，在新的起點上推進后備力量建設向更高層次發展。

一、正確認識后備力量建設轉型的時代內涵

當前，世界戰略格局繼續發生著深刻變化，國家安全形勢嚴峻而復雜。戰爭形態的新變化，武裝力量使命任務的新拓展，以及貫徹落實黨在新形勢下強軍目標和新軍事戰略方針等，對推進后備力量建設轉型提出了時代要求。

（一）戰爭形態演變對后備力量建設轉型提出了客觀要求。縱觀人類歷史上的戰爭，已經走過了冷兵器戰爭、熱兵器戰爭和機械化戰爭時代，目前表現為信息化形態。在信息化戰爭中，各種偵察、探測、預警、監視等新技術大量運用，使戰場變得更加透明；先進的通信和計算機技術，實現了信息傳遞、處理的快捷、準確和智能化；各種導航定位技術的廣泛應用，使精確打擊成為現實。這不僅使現役部隊作戰面臨嚴酷的戰場環境，而且對后備力量支援保障作戰提出了新要求。一方面，信息化局部戰爭武器裝備先進、火力毀傷強度大，軍隊作戰對裝備和后勤保障的依賴性越來越強，海軍、空軍、火箭軍等高技術軍種的地位作用日益突出，民兵、預備役部隊對口支援保障的任務明顯增多。另一方面，信息化戰爭的突出特點是遠程精確打擊，戰場前后方界限模糊，后備力量遂行任務受到的生存威脅更大。因此，必須改變“打仗輪不上”“后備在后方”等傳統思維，切實提高復雜戰場環境下的科技參戰、科技支前能力，適應支援保障打贏信息化戰爭的需要。

（二）使命任務拓展對后備力量建設轉型提出了現實需要。后備力量的使命任務，規定了后備力量的發展方向和建設目標。我國傳統戰爭威脅主要來自陸上，后備力量建設的著眼點主要是配合陸軍應對大規模武裝侵略。新形勢下，我國安全與發展的內外部環境日趨復雜，社會轉型期的深層次矛盾日益凸顯，要求后備力量不僅要具備支援保障打贏信息化戰爭能力，而且要不斷強化維護社會安全穩定的意識和技能，為構建社會主義和諧社會發揮積極作用。同時，進入21世紀以來，世界各國在太空、海洋、電磁空間等新領域的競爭愈演愈烈，從而導致國家利益定位的新變化，太空、遠洋、深海等都已經成為國家安全不可忽視的重要領域。因此，后備力量必須改變單一的以人力密集方式支援保障陸上作戰為主的職能定位，進而提高在更廣闊領域遂行多樣化軍事任務的能力。

（三）新形勢下強軍目標對后備力量建設轉型發出了歷史呼喚。著眼新形勢下國防和軍隊新的歷史使命，習近平主席提出了“建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優良的人民軍隊”這一黨在新形勢下的強軍目標。以民兵、預備役部隊為主體的后備力量，是中國共產黨親手締造和領導的武裝組織，必須毫不動搖地堅持黨的絕對領導。當前，意識形態領域斗爭尖銳復雜，西方敵對勢力加緊對我實施“西化”“分化”戰略，社會思想文化呈現多元、多樣、多變趨勢，加之大量民兵預備役組織向民營企業和新興行業系統拓展，出現了“黨組織不健全”“隨意用兵”等問題，迫切需要加強黨的統一領導。從國際形勢看，當前大國關系進入全方位角力新階段，圍繞利益再分配的斗爭十分激烈，戰爭危險呈上升趨勢，要求后備力量強化能力、真打實備，為遏制戰爭和打贏戰爭發揮積極作用。同時，重視和加強作風建設是我黨我軍的優良傳統，后備力量必須按照習主席“踏石留印、抓鐵有痕”的要求，下大力解決作風腐化、制度弱化等問題，樹立人民武裝機關和民兵、預備役部隊的良好形象。所有這些，都需要在轉型發展中加以貫徹落實。

（四）新形勢下軍事戰略方針對后備力量建設轉型指明了發展方向。2015年5月中國政府公開發表了《中國的軍事戰略》白皮書，介紹了積極防御戰略思想和新形勢下軍事戰略方針，公布了武裝力量發展的戰略方向，其中關于軍事斗爭準備基點、武裝力量建設重點、作戰原則等，對后備力量建設具有方向性作用。新形勢下軍事戰略方針提出“將軍事斗爭準備基點放在打贏信息化局部戰爭上”，是基于武器裝備進一步向信息化發展和戰爭形態進一步向信息化演變基礎之上的，是科學技術發展、武器裝備更新的大勢所趨，要求后備力量的組織體制、軍事訓練、武器裝備、保障模式等全面適應信息化戰爭需要。新形勢下軍事戰略方針關于“建設與國家安全和發展利益相適應的現代海上軍事力量體系”，是基于當前國際戰略形勢和我國安全環境的正確判斷提出的，要求后備力量進一步調整職能定位，組建新型專業力量，加強針對性訓練，切實提高以支援保障打贏海上局部戰爭為主的應對多種安全威脅能力。新形勢下軍事戰略方針關于“自主作戰”“聯合制勝”的原則和戰法，對后備力量與現役部隊的任務對接、行動對接等提出了更高要求，后備力量必須打破“仿照現役部隊兵種專業組建隊伍”的傳統做法，改變“現役部隊有啥我有啥、現役部隊干啥我干啥、現役部隊淘汰啥我用啥”的思維定勢，走開統籌規劃、協調發展、同步建設之路。

二、科學確定后備力量建設轉型的目標方位

后備力量建設轉型是一項戰略性工程，必須加強宏觀設計和戰略指導，確立與新形勢下國家安全環境和武裝力量職能任務相適應、符合國情軍情的總體目標、戰略重點和實施步驟。

（一）確立后備力量建設轉型的總體目標。后備力量建設轉型的總體目標，是后備力量建設發展的戰略指向和根本落腳點，在后備力量建設系統中居于核心地位。當前，世界戰爭形態正在由大規模機械化戰爭向信息化局部戰爭轉變，建設信息化軍隊、打贏信息化戰爭成為各國武裝力量建設發展的主流趨勢，我國民兵、預備役部隊的根本職能也由過去的參戰支前轉變為支援保障打贏信息化戰爭。因此，后備力量建設轉型的總體目標，應定位于“構建適應支援保障打贏信息化戰爭需要、具備多樣化軍事任務能力的信息化后備力量”。信息化后備力量，是以信息網絡為支撐，信息化體制編制、信息化武器裝備、信息化人才隊伍、信息化支援保障理論等多要素高度集成，適應支援保障打贏信息化戰爭要求的新型后備力量。信息化后備力量的基礎，是網絡化信息系統、信息化武器裝備、信息化指揮設備和信息化動員平臺。它不是某一單元、某一要素實現了信息化，而是與現役部隊、各級人民武裝機關高度集成、相互協調的應戰應急一體化的后備力量；不是傳統的、單一陸軍的后備力量，而是與海軍、空軍、火箭軍等作戰要素緊密相連的多軍種后備力量。

（二）確定后備力量建設轉型的戰略重點。后備力量建設轉型，涉及多個領域、多個系統和方方面面，必須突出重點，把握關鍵。一是由“人力密集型”向“科技主導型”轉變。經過近年調整改革，后備力量的科技素質有了一定提高，但仍沒有擺脫“數量規模型”發展模式，應堅持信息主導原則，加大科技人才編組，加強信息化能力訓練，加大信息化武器裝備配備，完善信息化指揮和保障手段，催生新的支援保障能力。二是由“單一陸軍型”向“多軍種后備型”轉變。聯合作戰是現代戰爭的主要樣式，海軍、空軍、火箭軍在戰爭中將發揮主導作用。因此，大量縮減陸軍特別是陸軍作戰類后備力量，增加軍兵種勤務保障專業分隊比例，構建與現役部隊兵種專業相協調的新型后備力量，是推進后備力量轉型發展的關鍵。三是由“參軍參戰型”向“三位一體型”轉變。信息時代，應對恐怖襲擊、自然災害、事故災難等成為武裝力量的重要職責，后備力量建設必須貫徹“平時與戰時對接、應急與應戰聯動、市場與戰場雙贏”的要求，把戰時應戰作為根本職能，把平時應急作為重要任務，努力形成“平時服務、急時應急、戰時應戰”三時一體的后備力量體系。四是由“要素分離型”向“體系融合型”轉變。信息化局部戰爭的基本特點是體系對抗，多種力量單元實行一體化偵察預警、指揮控制、火力打擊和行動保障，要求后備力量必須改變各自為政的傳統思維，注重不同層級、不同專業之間與現役力量的相互融合，提高建設質量和使用效益。五是由“低能粗放型”向“精確高效型”轉變。信息化戰爭呈現出精確打擊、精確指揮、精確動員、精確保障的基本特點，從而要求后備力量必須改變以數量補質量、以規模求效益的“粗放型”建設模式，實行小型多樣的“模塊化”編組，實時高效完成支援保障任務。

（三）區分后備力量建設轉型的實施步驟。后備力量建設轉型的實施步驟，是后備力量建設發展的宏觀節奏，也是科學分解后備力量轉型目標的實際需要。按照歷史唯物主義和辯證唯物主義的事物發展學說，每一個特定的歷史階段只能解決屬于這個階段的特殊問題。構建適應支援保障打贏信息化戰爭需要、具備多樣化軍事任務能力的信息化后備力量，是一個長期發展的過程，應著眼不同時期、不同階段的不同情況，正確劃分發展階段，合理區分實施步驟。從后備力量建設發展的特點規律出發，可將后備力量轉型區分為初步轉型階段和全面轉型階段。在初步轉型階段，主要解決制約后備力量建設發展的顯性矛盾和問題，在一定程度上提高后備力量快速動員和遂行任務能力，其時限可界定在2030年之前。在此基礎上，再經過20年努力，即到本世紀中葉，全面解決制約后備力量建設發展的隱性矛盾和難點問題，實現轉型發展的總體目標。

三、準確把握后備力量建設轉型的內容重點

后備力量建設轉型，包括領導體制、組織體系、教育訓練、保障模式等多個方面，應抓住主要內容強勢推進帶動全局發展。

（一）理順后備力量領導體制。后備力量領導體制，是后備力量建設和使用管理的組織要素，對于組織領導后備力量建設、規范后備力量運用，具有基礎性、根本性和保證性作用。我國后備力量領導體制，是中國共產黨統一領導下的省軍區系統各級軍事機關和同級地方黨委政府共同實施的雙重領導制度。在這一根本制度下，由軍地雙方共同組成國家和地方各級的后備力量領導決策機構、議事協調機構和執行機構。其中，中共中央、國務院和中央軍委下設有負責國防后備力量建設的工作機關，省、市、縣同級軍事機關具體籌劃和組織后備力量建設與運用。理順后備力量領導體制，既是后備力量建設適應形勢任務發展變化的內在要求，也是推進后備力量轉型發展的首要環節，應遵循領導體制建設的內在規律，借鑒國外后備力量領導體制建設經驗，針對機構設置不科學、組織管理職能分散、齊抓共管不力等現實問題，采取調整國家層面后備力量領導機構設置、整合地方各級后備力量職能部門、創新黨管武裝工作制度等具體措施，合理區分國家與地方、軍事部門與同級地方黨委政府的職能任務，優化機構設置、職能配置和工作流程，密切軍地關系，構建組織完備、功能齊全、關系順暢、反應靈活、權威高效的后備力量領導體制。

（二）調整后備力量組織體系。后備力量組織體系，是后備力量各種隊伍的集合體，包括民兵、預備役部隊，以及納入民兵組織范疇的人民防空專業隊伍、國防交通專業隊伍等。后備力量組織體系是后備力量建設的基礎，沒有組織落實，其他各項工作都無從談起。歷經多次調整改革，我國后備力量隊伍構成趨于多元，布局配置趨于廣泛，編組方式趨于多樣，逐步形成了以民兵、預備役部隊為主體，以人民防空專業隊伍、國防交通專業隊伍和其他編組、非編組預備役人員為補充的組織體系，為促進經濟發展和維護社會穩定發揮了重要作用，但仍存在兵役形式交叉重疊、力量規模過于龐大、隊伍結構比例失衡、組織布局不盡合理、編組模式不夠科學等現實問題。推進后備力量隊伍建設轉型，要按照平戰結合、軍民結合、寓軍于民的總體方針，貫徹軍民融合深度發展戰略，著眼國防和軍隊建設全局，適應新形勢下應戰應急任務需要，立足成建制成系統快速動員使用，采取壓縮總體數量規模、調整隊伍結構比例、加強專業技術兵種儲備等具體措施，構建規模適度、結構優化、布局合理、編組科學的隊伍體系，為提高后備力量以支援保障打贏信息化戰爭為核心的多樣化軍事任務能力奠定組織基礎。

（三）改革后備力量教育訓練。后備力量教育訓練，是后備力量開展思想教育和軍事理論學習、軍事技能教練的活動，目的在于提高后備力量的應急應戰能力和儲備訓練有素的后備兵員。教育訓練是武裝力量最基本的實踐活動，是生成和提高戰斗力的基本途徑。近年來，隨著后備力量建設客觀環境的發展變化，著眼適應形勢任務發展需要，中共中央、國務院、中央軍委聯合頒發了《民兵政治工作規定》《預備役部隊政治工作規定》等法規文件，總參謀部頒發了新一代《民兵軍事訓練與考核大綱》《預備役部隊軍事訓練與考核大綱》等訓練法規，使后備力量的教育訓練得到初步規范，但仍存在內容陳舊、方法單一、設施落后、骨干隊伍匱乏等方面的問題。推進后備力量教育訓練轉型，應著眼新形勢、新任務、新特點，以黨在新形勢下的軍事創新理論為指導，以提升后備力量應對多種安全威脅、完成多樣化軍事任務能力為牽引，貫徹強軍目標教育和實戰化訓練新要求，更新教育訓練內容，創新教育訓練方法，突出教育訓練重點，完善教育訓練保障，逐步形成組織完備、職能明確、方法先進、保障科學的后備力量教育訓練組織和保障體系。

（四）完善后備力量保障模式。后備力量保障模式，是國家關于后備力量建設各種保障的機構設置、職責分工及相關政策、制度的規范。我國目前實行軍地結合、分級負責的民兵預備役保障體制，分為國家與軍隊、軍區與軍兵種、地方政府與省軍區系統三個層面。主要包括裝備保障、經費保障、權益保障等方面。改革開放以來，隨著經濟社會快速發展和人們物質文化生活水平的不斷提高，國家關于后備力量建設的各種投入逐步加大，武器裝備發展水平、民兵預備役人員履行國防勤務的誤工補貼等都有了較大改善，但由于思想認識、工作指導等方面的原因，后備力量武器裝備“老、舊、差、雜”的問題仍沒有得到有效解決，經費保障滯后于經濟社會發展，權益保障不足以激發民兵預備役人員內在動力。完善后備力量保障模式，就是要著眼形勢任務發展變化，順應市場經濟發展規律，立足民兵預備役建設特點，貫徹軍地結合、統籌協調、歸口保障的基本原則，拓展裝備保障渠道，改革經費保障辦法，完善權益保障政策，構建具有時代特色的保障模式，提高后備力量建設綜合保障能力。

四、以正確的方法途徑推進后備力量建設轉型

后備力量建設轉型是一項創新性工程，不僅需要用新的觀念和思路去取代那些陳規陋習，而且必須以正確的方法途徑推動創新發展。

（一）深化理論研究，引領轉型方向。先進的軍事理論，歷來是武裝力量建設得以健康發展的必要條件，是戰爭制勝的重要因素。理論創新的價值在于，它能對實踐產生強有力的指導。后備力量建設理論研究如果跟不上軍事革命步伐，就會使后備力量建設迷失方向，甚至走向歧途。當前，后備力量建設面臨許多前所未有的新情況新問題，例如經濟體制變化后“組織依托缺失”問題，政府機構調整改革后“管理渠道不暢”問題，價值觀念和就業方式變化后“人員管理困難”問題，使命任務拓展后“職能定位不清”問題，現役武裝力量體系結構發生變化后“協調發展不夠”問題，編組領域發生變化后“黨管武裝困難”“隨意用兵”問題，等等。只有深入開展理論研究，切實理清從機械化戰爭向信息化戰爭轉變過程中后備力量建設的思路、方法，以及經濟社會發展對后備力量建設的影響，才能正確認識和把握新形勢下后備力量建設的特點規律，從根本上解決制約后備力量建設發展的“瓶頸”問題。同時，還要深入研究民兵、預任軍官、預編士兵的權益保障問題，尊重他們的主體地位，妥善處理犧牲奉獻與經濟補償的關系，保障其利益所得，激發履行國防義務的動力。

（二）依靠科技進步，提升建設質量。科學技術進步歷來是人類社會發展的強大推動力，它廣泛影響著社會實踐領域的各個方面，成為衡量社會發展水平的主要標志。自20世紀70年代以來，以信息技術為主要標志的高新技術迅猛發展及其在軍事領域的廣泛運用，引發了作戰理論、武器裝備和體制編制等一系列革命性變化，使戰爭形態和軍隊形態呈現出嶄新的面貌。推進后備力量建設轉型，必須積極適應新軍事變革發展規律，依靠科技進步提升建設質量。一方面，要依靠科技進步轉變后備力量戰斗力生成模式。轉變后備力量戰斗力生成模式，是推進后備力量建設轉型的重要抓手，應充分發揮科學技術進步對戰斗力構成要素的影響和催化作用，把戰斗力生成與提高轉到主要依靠科技進步上來。主要包括：借助科技進步提升后備兵員科技素質、后備力量武器裝備建設質量，以及優化后備力量組織結構、改善后備力量訓練環境、創新后備力量管理模式等。另一方面，要依托科技進步改善后備力量建設基礎條件。后備力量與社會各行業、領域密不可分的特性，決定其更加需要依托社會科技進步改善基礎條件建設，以實現戰備、執勤、訓練、生活、文化設施齊全配套，后勤、裝備管理和保障水平符合要求，各類物資、器材按標準儲備，應急保障能力適應遂行協勤聯防任務需要等。

（三）深化軍民融合，創新發展模式。習近平主席深刻指出：軍民融合發展作為一項國家戰略，關乎國家安全和發展全局，既是興國之舉，又是強軍之策。在更廣范圍、更高層次、更深程度上推進軍民融合，有利于促進經濟發展方式轉變和經濟結構調整，有利于增強國家戰爭潛力和國防實力。習主席這一重要論述，進一步闡明了推進軍民融合深度發展的戰略意義。后備力量作為國防建設的重要方面，在軍民融合深度發展中具有獨特優勢。一方面，要在不斷凝聚軍民融合深度發展思想共識的基礎上，進一步創新后備力量建設軍民融合的思維模式，加強戰略籌劃，突出重點領域，在更高層次、更廣范圍、更深程度上推進軍民融合。另一方面，要以建立健全軍民融合深度發展體制機制為重點，推進后備力量建設多角度、多領域的軍民融合。主要包括：加強黨管武裝，推進后備力量領導體制深度融合；改革編組方式，推進后備力量組織體系深度融合；統籌軍地資源，推進后備力量教育訓練深度融合；完善政策法規，推進后備力量保障模式深度融合；等等。

（四）完善法規制度，規范建設方法。后備力量建設轉型，涉及軍地資源優化配置和多方責、權、利調整，僅靠自覺自愿難以有效推動，必須以完善的法規制度規范工作行為，保證后備力量建設的科學性、長效性。總體而言，要順應市場經濟規律，貫徹軍地結合、分級負責、歸口保障原則，充分發揮經濟杠桿的調節作用，建立與社會利益關系調整和國家、軍隊全面深化改革相適應的保障制度，保證各項工作落實到位。具體而言，要在不斷完善《國防法》《兵役法》基礎上，盡快出臺《預備役組織法》《民兵法》《人民武裝動員法》等專項法規，以及適應地區、行業特點的地方性法規，形成門類齊全、層次分明、內容完整、銜接緊密的法規體系，嚴密規范國家機構、社會組織、軍地領導、普通公民在后備力量建設中的權利、義務和行為，確保各個層面、各個環節都有法可依、有章可循。同時，健全法規執行監督機制，將各級各單位落實民兵預備役建設情況納入人大、政協監督范圍，定期組織軍地聯合執法檢查，及時發現和糾正問題，全面營造后備力量建設的法制環境。

（責任編輯：徐永漢）

中圖分類號：E289 文獻識別碼：A

文章編號：ISSN1002-4484（2016）01-0047-05