“依法治檔”的探索、討論和現狀

康勝利

摘 ?要：針對十八屆四中全會再次提出和重點闡釋“依法治國”重大戰略，我國檔案事業法治化建設再次迎來一個新的機遇期這一關鍵時間節點，筆者對1987年《檔案法》頒布以來與“依法治檔”研究相關的文獻及其主要內容進行統計分析和綜述，并就28年來“依法治檔”的研究狀況及其內容做簡要述評，得出目前學術界對“依法治檔”研究關注度較低，尚沒有形成比較完整的研究體系以及28年來“依法治檔”過程中存在的部分問題竟然如出一轍，幾乎毫無改善等結論;同時，還提出許多被以往研究者所忽略的其他問題，如民營企業私有檔案保護存在法律空白等;目的在于方便學界日后進行相關研究。

關鍵詞：檔案法;依法治檔;文獻綜述;研究現狀

1 “依法治檔”研究統計分析

筆者以“篇名”為檢索項，以“依法治檔”為檢索詞，以“中國知網”為檢索平臺，共檢索到相關文獻626篇，如圖1所示。

1.1 ?發表年度——文獻數量統計分析。一是從發表年度來看，對“依法治檔”這一問題的研究始于1987年，之后雖有起伏但從未中斷。1987年正是《檔案法》頒布之際，花芝盛在《上海檔案》發表的《依法治檔》一文是至今能夠檢索到的第一篇研究“依法治檔”的文獻資料，他在文章中主要談了學習和宣傳《檔案法》的心得體會，可謂是“依法治檔”研究領域的開山之作。同年申耀壽發表于《山西檔案》的《依法治檔路更寬》以詩歌的形式抒發了聆聽《檔案法》頒布之后的振奮之情。二是從時間分布來看，1987年～2014年共28年間，文獻發表數量共出現過四次高峰。對四個高峰年份文獻主題和內容分析比較，即可發現這四個年份均為《檔案法》頒布或實施周年紀念，如表1所示。

1.2 ?發文作者統計分析。“依法治檔”研究文獻共涉及個人作者41人，其余署名為特約評論員或機構等。在這41位個人作者中，除趙乃康（3篇）、陳忠海（3篇）、吳雁平（3篇）、舒國雄（2篇）、陳愛華（2篇）、丁成明（2篇）、王璽（2篇）、李建芳（2篇）、陳玉賢（2篇）、劉祖華（2篇）、鄧濤（2篇）、李春英（2篇）外，其余29人均只發表過1篇文章。可見，對這一問題的研究缺乏系統性和持續性。持續關注這一問題并連續發表3篇文章的共3人：太原市檔案局趙乃康主要對依法治檔的工作實踐和成果進行了總結;鄭州大學陳忠海和開封市檔案局吳雁平就依法治檔這一問題發表的文章較為連貫，具有較高的理論價值，同時他們還承擔了國家社科基金項目《檔案法立法思想與立法原則研究》（后期改為《依法治檔研究》），是少有的專門對“依法治檔”進行深入研究的作者。另外，對這些文章的參考文獻進行初步分析后發現，陳作明《依法治檔的內涵》、舒國雄《關于依法治檔的幾個認識問題》、鄧濤《依法治檔的內涵與重點》這三篇文章被引用和參考頻次最高，在“依法治檔”研究中具有較高代表性和影響力。

1.3 ?發文機構統計分析。如表2所示，各級檔案局、館是研究“依法治檔”的主要力量，他們所撰寫的文獻數量約占75%，在“依法治檔”研究中具有絕對優勢;高校和科研院所居其次，共撰寫研究文獻16篇，總量較少，但在內容豐富性和理論性上略高于其他兩類文獻。由此可以看出，目前學界對“依法治檔”這一問題的研究熱情和關注度較低，已發表的大量期刊文獻大都來自從事實踐工作的各局、館工作人員，這也可能是由于依法治檔與他們自身的工作密切度更高，接觸和了解更為方便、直接。

1.4 ?期刊分布統計分析。檢索出的626篇文獻中，能夠清晰查明來源的文獻共537篇，如圖2、圖3所示。在這之中，有兩個問題特別需要引起我們重視：

第一，“依法治檔”研究文獻總體數量較大，幾乎覆蓋了各級別刊物，但筆者發現，大多數文章都是以領導號召、會議發言、工作總結和征文啟事等形式發表在“事業”“檔案館工作”“專題報道”“工作園地”等板塊，僅《中國檔案報》就占49篇，這也印證了前文分析所得結論“各級檔案局、館是研究依法治檔的主要力量，文章內容也大都集中于檔案實務方面”。

第二，雖然刊登在全國中文核心期刊上的“依法治檔”研究文獻總體數量并不少，但是由圖2可以清晰地發現，作為檔案界頂級期刊的《檔案學通訊》和《檔案學研究》卻只刊發了5篇文章，并且在這5篇文章中，除去一篇新聞通訊稿，一篇工作回顧，僅有3篇屬于理論研究型文章。可見，關于“依法治檔”問題的研究目前仍然處于較低的理論層次，也從側面佐證了整個學術界對這一問題缺乏研究熱情，關注度較低。

2 “依法治檔”研究狀況述評

總結來看，目前對“依法治檔”這一問題的研究主要有七個關注點，它們分別是“定義”、“法的范圍”、“內容”、“必要性和作用”、“主體”、“存在問題”、“措施與方法”。經過28年的探索、討論和積淀，目前，學術界已經就“法的范圍”、“內容”、“必要性和作用”等問題達成了共識。具體來說，幾乎所有作者都認為，依法治檔不僅要依據《檔案法》《檔案法實施辦法》等單純檔案類法律法規，而且要依靠其他一切有關的法律法規;同時，他們先后指出依法治檔的內容主要包括兩方面，一是嚴格執行黨和國家所制定的檔案工作法律法規，即依法管理;二是妥善行使執法權，通過檢查和督導等形式推進檔案工作順利實行;在依法治檔的“必要性和作用”問題上，相關作者包括檔案利用者群體都認為實施依法治檔是非常有必要而且是積極有益的，勢必會對增強社會檔案意識、強化檔案管理工作、協調各方面利益關系和促進檔案開放利用等方面起到事半功倍的作用。然而在其他問題上，學術界依然討論熱烈，觀點紛呈，頗有一番“百花齊放、百家爭鳴”之景。

2.1 “依法治檔”的定義。這一問題主要表現在兩個方面：一是定義的全面性。以2010年為時間節點，在此之前，絕大多數研究者都是從檔案行政管理部門的角度出發，將“依法治檔”界定為依法管理檔案工作;2010年，國家檔案局法規司鄧濤撰文指出“依法治檔”不僅包括依法管理檔案工作，而且包括對執法機關自身行為的約束[1]，這一概念更加全面、客觀，較短時間內即得到了廣泛認同。二是概念的起源。吳雁平認為“第一個對‘依法治檔下定義的是杭州大學的陳作明先生，時間為1993年[2]”。事實上早在1993年以前，依法治檔的概念就已經成型且取得了較高認可，如姜廷禮在1992年就提出“依法治檔，就是在各級黨委和政府的領導下，依靠法律和法規對檔案工作進行依法管理[3]”。另外，舒國雄曾指出“依法治檔”這一概念的正式提出是在1989年3月國家檔案局與國務院法制局聯合發出的《通知》[4]。

筆者認為，從文獻發表年度和主題內容等方面來分析，最早在1987年前后“依法治檔”的概念就已經被提出，至少是已經有了模糊的、得到初步認可的概念，否則在這之后的研究便無從談起。

2.2 “依法治檔”的主體。最初，學術界以“檔案館（室）無行政權力”為出發點，認為依法治檔是檔案局的事，與各級檔案館（室）無關，如李洪波認為，“依法治檔的執法主體應該是各級檔案行政管理部門，其他任何組織和個人都無執法權[5]”。對此，管先海指出依法治檔不應該只是檔案局的事，它不僅需要檔案局、館、室的共同努力，而且需要各級權力、行政、司法機關以及各級領導的支持、配合和協助[6]，鄭州大學陳忠海教授也持相同觀點。

筆者認為，依法治檔的主體應當包括依法管理檔案工作過程中的領導者、參與者和其他利益相關者。要想做好依法治檔工作，有效提高全社會的檔案法制意識，必然需要更廣泛的參與和外部支持，上至國家下至公民，每個機構、組織和個人都與檔案、檔案工作有著千絲萬縷的聯系，因此他們理應都是依法治檔的天然參與者和受益者，當屬依法治檔的主體。正是借助于這些主體的廣泛參與和共同協作，依法治檔才能持續、健康、有效地推進，最終惠及包括檔案行政管理部門、檔案工作者、檔案利用者和檔案所有者在內的全社會人員。

2.3 ?“依法治檔”存在的問題。橫向比對相關文獻，筆者意外地發現28年以來“依法治檔”存在的問題幾乎如出一轍。例如在《檔案法》頒布的第二年即1988年，當時的研究者和實踐工作者就提出依法治檔過程中主要存在“檔案工作者思想陳舊保守”、“社會檔案意識不強”、“檔案工作領導體制、管理機構不健全”、“指導多，監督少，執法不嚴”以及“基礎條件落后”等問題[7][8];再看2005年，忻州市檔案局副局長薄小林從實踐角度對管理機構在依法治檔過程中遇到的問題和難點進行了總結，主要有“檔案執法意識不強，條塊關系不順，職責不清;監督執法的依據滯后;檔案執法重實體輕程序;缺乏良好的執法環境;執法機制不健全[9]”等，直到今天，這些問題依然如是。

筆者認為，相對于依法治檔過程中表現出來的各種問題，這一現象同樣值得我們重點關注，它不僅揭示了各個階段檔案工作和檔案法制化建設中存在的突出問題，而且真實、客觀地反映了依法治檔工作成效較差，形勢嚴峻等重要問題。這一現象的闡釋和解決，應當成為今后依法治檔工作開展的出發點和關鍵節點，它有助于我們從根本上思考和解決依法治檔工作中存在的各種問題。

2.4 “依法治檔”的措施與方法?？傮w來看，無論是各檔案局（館）工作人員，還是各高校、科研院所學術研究者，都十分重視加強和改進依法治檔的措施、方法和途徑等問題的研究。

在實踐工作領域，國家檔案局、各省市檔案局（館）都結合工作實際，從各個層級有針對性地提出了相應的對策和辦法，如國家檔案局鄧濤認為“依法治檔的重點應堅持做到職權法定，依法行政，有效監督，高效便民[10]”;針對缺乏機構和信心等問題，樂清市檔案局厲海鷗提出，要“健全機構，樹立信心、敢于執法、善于執法[11]”;在具體執法實踐中做出突出成績的河南省許昌縣檔案局還逐步探索總結出一套“三結合”的檔案行政執法模式，即集中執法與平時執法相結合、檔案執法與業務指導相結合、單獨執法與聯合執法相結合，有力地推進了依法治檔工作，保障了檔案工作依法開展[12]。

在學術研究領域，各高校學者和科研人員始終沒有放松對“依法治檔”這一問題的關注和鉆研，不僅對“依法治檔”的定義和主體界定做出了重要貢獻，而且還從多個角度對“依法治檔”存在的問題進行了綜述和比較，并從學術研究領域提出了理論見解和觀念支持。如陳忠海教授從“加強檔案行政執法;建立監督和制約機制;轉變檔案行政管理職能;加強宣傳教育，提高全社會檔案法治意識[13]”等方面較為系統地論證了如何加強依法治檔的措施與方法。

3 結論

綜上所述，學術界對“依法治檔”研究關注度較低，缺乏研究熱情和動力，目前較為系統和深入的研究僅有陳忠海和吳雁平1個專項課題共6篇論文，尚沒有形成比較完整的研究體系;檔案局（館）工作人員雖關注較多，發表文獻數量頗豐，但大都以工作總結、會議發言、專題報道等形式刊發在“工作園地”等板塊，較少探討與自身工作息息相關的實際問題。另外，在1987年《檔案法》頒布后不久，一些研究者根據當時情況提出的依法治檔過程中發現的問題，如執法意識淡薄、執法缺少具體依據等在28年后的今天依然存在，這必須引起我們的高度重視并加以深入研究和積極更正。除此之外，依法治檔還存在著許多被以往研究者所忽略的其他問題，如民營企業私有檔案保護存在法律空白;行政執法時難以對檔案價值進行界定、量化以作法律參考;如何貫徹和實施《檔案法》與相關法律法規中的獎勵機制等。無論如何，依法治檔絕不應該只是停留在理論探討層面而止步不前，它應該且必須走出文獻，扎實、真切地落實到檔案工作的各個方面?？傮w來講，依法治檔的貫徹和實施依然任重而道遠，借此契機，希冀我們檔案人能夠奮發而昂揚，緊抓這一難得機遇，推動依法治檔工作在理論和實踐兩個方面都能再創新高！

參考文獻：

[1][10]鄧濤.依法治檔的內涵與重點[J].中國檔案，2010（3）：31～32.

[2]吳雁平.依法治檔研究文獻抽樣文獻綜述[J].檔案管理，2011（5）：67～69.

[3]姜廷禮.小議依法治檔[J].遼寧檔案，1992（4）：21.

[4]舒國雄.關于依法治檔的幾個認識問題[J].特區理論與實踐，1998（8）：27～29.

[5]李洪波.試論依法治檔[J].云南檔案，1999（6）：30～32.

[6]管先海.對依法治檔的理性思考[J].北京檔案，2005（4）：31～33.

[7]王茂法.逐步走上依法治檔的軌道——強化檔案監督的若干思考[J].浙江檔案，1988（12）：4～6.

[8]夕.依法治檔 迫在眉睫——沈陽市檔案局對本市檔案工作現狀進行全面調查并提出改進意見[J].檔案工作，1988（05）：31.

[9]薄小林.對依法治檔工作中存在問題及對策的思考[J].山西科技，2005（5）：61～62.

[11]厲海鷗.也說依法治檔[J].浙江檔案，2000（9）：15.

[12]王建軍.堅持依法治檔[N].中國檔案報，2004-05-17.

[13]陳忠海.依法治檔中“治檔”應作何理解？[J].檔案管理，2011（4）：14.

（作者單位：遼寧大學歷史學院 ?來稿日期：2015-06-15）