國家高端軍事智庫的角色定位
——解析美國國防部指令《凈評估辦公室主任》

易本勝

國家高端軍事智庫的角色定位
——解析美國國防部指令《凈評估辦公室主任》

易本勝

內容提要：美國國防部凈評估辦公室作為國家高端軍事智庫能在國防部牢牢站穩腳跟，已經并將繼續發揮著不可替代的作用，關鍵得益于國防部指令《凈評估辦公室主任》，清晰闡釋了它的角色定位，很好地適應了美國戰略文化，契合了美國國家安全、國防和軍事體制，滿足了國家高端的特殊需求和公眾的普遍愿望。

國家高端智庫軍事智庫美國國防部凈評估

作者：易本勝，軍事科學院軍事戰略研究部研究員，大校

2009年12月23日，美國國防部發布第5111.11號指令《凈評估辦公室主任》，再一次對凈評估辦公室（簡稱凈估辦）主任的角色定位進行了確認和更新，包括目的、適用、定義、責任與職能（簡稱職責）、關系、權限、發放范圍、生效日期和參考資料等九個部分，涉及凈估辦建設運行的若干要件，內涵十分豐富。美軍強調個人負責，就像軍棋把軍、師、旅、團、營、連、排、班不同層級組織簡化成相應的長官那樣，這里作為規范對象的凈估辦主任，他既代表著主任這一領導職位，也代表了凈估辦這個組織機構。其原理類似“放羊”，就是抓住“頭羊”掌控“羊群”。

一、執行法定凈評估工作的專職機構

指令在“目的”一節從總體上開宗明義地指出：一是依法頒令，以更新凈估辦主任職責、關系及權力；二是明責授權，賦予凈估辦主任角色，授權其以國防部指示形式公布相關政策。

所謂依法頒令，即“根據《美國法典》第10章第113節授予國防部長的權力，重新頒布國防部第5111.11號指令《凈評估辦公室主任》，以更新凈估辦主任的職責、關系及權力”。凈評估職能在1973年經尼克松總統批準從國安會轉移至國防部，再由國防部長下達指令交由凈估辦專司。1986年“戈德華特—尼科爾斯法案”通過后，凈評估在美國成為一項國家法律制度下必須執行的工作。根據美國法律，凈評估既是國防部長提交的成果，同時也是他履行職責的工具。為此，美國國防部對該項指令進行過多次更新，2009年前一次更新是在2001年8月22日，此后在2013年有議員提案從國會層面要求再次更新，但未獲通過。因此，目前在用的仍為2009年的版本。

現行《美國法典》對國防部長的凈評估職責有三條規定：一是每年向國會提交一份包含對美國及其盟友武裝力量在防務能力和計劃方面與其潛在對手相比的綜合性凈評估報告。二是規定了其職責內容：美國及其盟友武裝力量與對手在防務能力和計劃方面的對比；對報告提交前5年和未來幾年這些能力和計劃的審查；對國防部短期內重建或擴展防務能力和計劃以應對威脅所用手段的描述；在全面評估以及戰略和地區評估中，反映當年向國會提交的預算和5年防務計劃中確認的美國武裝力量防務能力和計劃，并確認其中美國武裝力量防務能力的缺陷。三是在總統當年向國會提交預算的同時向國會提交年度報告，區分保密和非保密兩種形式。這便是對凈估辦角色定位的原始依據和基本遵循。

所謂明責授權，即“授權凈估辦主任作為直接向國防部長報告的主要參謀助手，根據賦予的職責和權力，以國防部指示形式公布國防部政策”。這段話表達了兩層意思：一是凈估辦主任有職，是國防部長的主要參謀助手。因為在現代條件下信息非常發達，任何個人都難以獨立地挑戰、試驗、尋找、審查和建議可選方案，國防部長不得不建立機構來幫助他深入軍事專業領域。這是文職國防部長能夠掌握主動、避免被軍事機構人員提供的信息所俘虜或綁架的唯一方法，也是國家確保實現較高程度“文官控制”的重要途徑。二是凈估辦主任有權，能以國防部指示形式公布國防部政策。作為一個重要“國防部機構”的負責人，他可以發布國防部指示，傳達國防部長的聲音，名正言順地代為“擬旨”和“宣旨”并“奉旨”行事，以更好地組織落實國防部長批準的相關政策，防止抵觸和減少政策執行過程中的阻力。只是這種發布權或指示權，總體上須以賦予的職責和權力為依據，具體行使方式、領域、范圍另有文件規制。

二、國家層面凈評估的牽頭組織機構

指令“適用”一節明確其“適用于國防部長辦公廳、各軍種部、參聯會主席辦公室與聯合參謀部、各作戰司令部、國防部監察長辦公室、國防部各業務局、國防部各野戰機構，以及其他國防部內的組織實體（統稱國防部機構）”。這些都是凈估辦要與之打交道的機構，而凈估辦才是執行凈評估職能的主體。這種安排與國安會落實186號國家安全研究備忘錄的凈估組大為不同。雖然二者的使命任務都是負責國家凈評估，但是前者由龐大的官僚集團作引導、成果提交國安會主管，而后者由精干的專業班子（凈估辦）自主、獨立創作并提供給國防部長。顯然，后者與通過引導和內部協作的最初設計正好相反，完全顛倒了原來的從屬關系。

國安會負責時期，針對美蘇地面武裝力量的凈估組其實也在五角大樓內部，但由負責情報評估的副助理國防部長帕特里克·帕克去帶領的指導組作引導分析，成員包括陸軍部長、海軍部長、中央情報局長、國防情報局長、國防研究與發展辦公室主任、負責項目分析與評估辦公室的助理國防部長、參聯會主席以及馬歇爾。同時，由來自項目分析與評估辦公室的羅伯特·斯通帶著中央情報局提供的關于蘇聯陸軍的大部分數據來管理它。這個指導組的官員們沒有時間積累評估所需的知識，并且他們需要迎合大多數官僚和官僚機關的想法，在一些有爭議的實質問題上都要作出妥協，雖然最有見解和最為保守的人意見很多，但是局內人都在“和稀泥”。這與馬歇爾聲稱的“我們在這里是要去檢舉，而不是去取悅誰”相去甚遠，不可能形成他構想的那種凈評估。如果凈評估職能仍歸于國安會，它就會“退化成政府中一種耗費巨大的分析過程，卻只是沒有意義的公分母與連篇的廢話”，就不會有馬歇爾及其團隊所需要的“必須看見什么就說什么的自由”，就不會有反思性、批判性的評估。

國家指揮當局需要真正的判斷，而不是為了證明各軍種既定軍事計劃的合理性，才評估可能對敵軍造成的影響。但在白宮看來，參聯會的建議卻更像各軍種達成的一致意見，而不是對國家安全的最優選擇，并且參聯會進行分析和建議的進程極其緩慢。雖然美國國防部其他組織也具備類似凈估辦的能力，但是它們太分散，同時太受更緊迫任務壓力的限制，以至于毫無效果。實際上，把戰略圖景拼在一起是一項無人承擔的職能。當局堅信設置獨立的凈評估機構十分必要，它能評價現存國家情報產物，能對美國和其相較于競爭對手及其聯盟能力提供客觀的平衡評估，同時有助于增進公眾對評估正確性的信心。國會也這樣認為，因此再三提出要求，并在國防部立法過程中授權進行凈評估。

凈評估職能由國安會轉移至國防部并由凈估辦獨立執行后，最根本的變化就是不再由“官僚”主導，但是為了確保“小馬拉大車”（凈估辦只編15人，另有項目合同制雇員50人左右），特別是適時掌握真實情況，仍然需要官僚和官僚機構的配合支持。也就是說，作為高端軍事智庫，凈估辦既要獨立運作，又要深入官僚體系之中。它很糾結，既不能與官僚們坐到一條船上去當傀儡和附庸，又不能遠離官僚而與內情和外情實際脫節，只能處在非甲非乙、又不去甲乙的境地，具有“半機關、半實體”的特點。不僅如此，凈估辦還要與其他政府機構和非政府機構建立聯系。從工作實踐看，它作為一個“小核心”早已與“大外圍”眾多智庫構成了龐大的凈評估網絡，其中包括：蘭德公司、國家戰略研究所、傳統基金會、布魯金斯研究所、企業研究所、卡內基國際和平基金會、國防大學戰略研究所、海軍分析中心等著名智庫。

三、幫助國家保持競爭力的綜合分析機構

智庫生存靠特色，智庫特色在方法。凈估辦作為國家高端軍事智庫，主要運用自主開發的凈評估方法。指令在“定義”一節將凈評估術語定義為“對決定國家相對軍事能力的軍事、技術、政治、經濟和其他因素的比較分析。目的是確認值得高層防務官員注意的問題和機遇”。國防部長要對美國軍事能力相對于競爭者所處的地位提出咨詢建議，就需要這種為了達到準確性和適當性不限制提出問題和信息使用，將敵我雙方的數據拿到一起來比較的方法。政治、經濟、社會和技術變化的速度日益加快，使得安全環境總是動態變化，并令人迷惑甚至不安，而凈評估正是認識和應對這些挑戰的有效工具，“被具有遠見的領導人視為在不斷變化的安全環境中幫助美國保持競爭力的重要方法”1。

國家凈評估關注最寬泛意義上的國家安全。它不僅包括純軍事問題，還包括政治、經濟、技術問題。旨在通過發現并闡述重大國家安全問題的本質，為戰略和政策制定者提供深刻見解。它既能查找問題又能發現機遇，通過定期和不定期為國家安全“搞體檢”和“作診斷”，向總統、國安會和國防部長提供下列問題的答案：我們是否有問題？如果有，問題有多嚴重？發展趨勢是好是壞？導致問題的根本原因何在？如此從國家安全活動若干方面，對美國和對手進行比較，能夠更加均衡和詳細地對“真實世界”中國家安全活動的性質及其問題與機遇作出分析，能使戰略和政策制定者更好地理解當前形勢，而有了對形勢的更好把握就可以引領防務態勢的轉變，其本身就是有益的建設性舉措。

如此定義還有一個考慮，那就是把高級別的政治分析融合到戰略評估中，為戰略家與決策者提供思考戰略競爭的必要環境。一方面，戰爭是政治的延續，如不能整合內外政策與戰略，戰略服從政略就是一句空話。另一方面，很多戰略威脅的形成周期漫長，而總統任期相對較短，難免會因為只看到任內的問題，忽略了長遠的、戰略性的思考，一個獨立、公正和長期存在的凈評估機構可以隨時提醒和告誡他們可能忽略的威脅與機遇。事實上，過去數十年中，凈估辦所做的許多地區性和功能性凈評估，都對美國戰略的發展產生了重大影響。20世紀七十至九十年代，國防科學委員會主持的許多凈技術評估，在比較特定技術領域內美國相對于蘇聯等競爭者的地位時，也都非常有用。

四、國家指揮當局履職盡責的參謀助手和顧問機構

指令在“職責”一節明確：“凈估辦主任是國防部長在凈評估方面的主要參謀助手和顧問。”并賦予這一角色七項職責。

開展凈評估活動。即“以其他國家或國家集團相應能力為參照，發展和協調針對美國軍事能力和潛力所具地位、發展趨勢及未來前景的凈評估活動，以便為美國確定新增的或未來的威脅與機遇”。包括在指定戰區、地區、職能或任務中，美國和外國當前的和正在規劃中的軍事能力，以及特定能力、戰術、理論和武器系統等方面的凈評估活動，力求為國防部長及其他高級防務官員就顯現的戰略挑戰問題或機會窗口提供早期預警，以期最終獲得與競爭對手的相對優勢。

擔當凈評估顧問。即“針對國防部長向總統和國會提交的年度報告、國會聽證以及與外國政府討論中任何凈評估部分，開展凈評估活動、提出建議并擔當顧問，以及為參聯會主席凈評估活動的準備活動提供建議”。人們常說凈估辦主任有直通車、建議能直達頂層，這便是其直接對國家指揮當局負責、不受官僚挾制的基本依據。當然，這也是其與“上需”和“下情”不脫節的重要保證。

提供凈評估協助。即“在國安會展開的國家凈評估活動中，提供指導與參謀協助并代表國防部長；在同情報機構聯合的凈評估活動中作為國防部長辦公廳的首要節點行動”。國安會凈估組轉為國防部凈估辦后，其原有權力和使命并沒有解除。正如卡爾博爾所言：“馬歇爾現在負責實施由他自己授權的凈評估，不過他不用向自己匯報，也不用評價自己的成果。”2以此觀之，凈估辦主任在國防部內僅次于國防部長，可謂“一人之下、萬人之上”，而他在國安會中又常常代表國防部長，并且國防部長的任期大都不足馬歇爾任期的十分之一，其影響往往蓋過國防部長就不奇怪了。

支持凈評估發展。即“為在國防部內改善與發展凈評估提供支持，包括但不限于維護保存歷史上所有渠道情報和友方力量數據的資料館”。應該說，所有智庫都奢望全面掌握情報和數據信息，但是只有極少數高端智庫才享有這一特權。這既是高端智庫履職盡責的需要，也是“三軍之事莫重于密”和“成大事者不與眾謀”的必然要求所致。掌管“所有渠道情報和友方力量數據”至關重要，因為缺乏情報數據信息保障的凈評估只能是“無米之炊”。這也是其與外情不脫節的根本保證。但僅此還不夠，因為情報界和軍種部所能和愿意提供的東西在種類、數量、制式、完整程度上都還存在問題，凈估辦必須建立并維護自己的情報數據資料館。

提供客觀分析。即“根據要求或確定的必要性對政策、理論、戰略、目的和目標提供客觀分析”。這意味著凈評估辦公室主任可以對上述各點“評頭論足”和“說三道四”，對他而言真正是“學術無禁區”。這是一項重要使命，但也是其討嫌和遭人嫉恨的原因之一。好在他只是提供客觀分析，而不是“越俎代庖”，甚至“搶地盤”或“搶飯吃”。

審查評估信息。即“根據需要，與國防部官員進行協調，以保證國防部文件、審議和討論反映恰當的、及時更新過的評估信息”。這是在國防部長核準前的預審、初審或補審工作，是對國防部長手臂的延伸，以使國防部長從瑣碎業務事項中解脫出來，集中精力把握目標、方向和路線。客觀上講，決策者的高明在于對大政方針的掌控，而對浩繁數據的校核確非強項。經凈估辦的比對和彌補，能使各部門基于最新的評估信息協調一致地推進工作。

執行其他事項。即“履行國防部長和副部長指定的其他職能（私下交辦事項）”。國防部長作為國防部的總戰略家，直接的凈評估支持可以改善他們個人的表現，也可以改善國家的安全狀況。在戰后美國軍事機構組織中，國防部長有權提出一個戰略概念，并要求就軍隊規模結構達成一致見解。但是他缺乏獨立評估各軍種需求的任何基礎，在此情況下要與那些有經驗的指揮官爭辯就顯得專橫而危險。而五角大樓的每個計劃行為的周期都需耗費數年時間，且需特別大的整合力量，這讓國防部長很難提出一些他不知道答案的問題，很難在實時的、快速變化的環境中創新，很難在機構框架外尋找可選方案（沒有被發現的優勢）。為了不打斷龐大計劃機器的運作，或者不要被其惰性所綁架，國防部長需要在私下提出問題，并秘密地獲得答案（對問題的評估和建議）。也就是說，他需要“親兵式”的機構協助思考各種建議、做出戰略選擇。否則，他就無法對一些問題作出帶傾向性的解釋，也無法評估答案，更不能影響答案。在20世紀六十年代，系統分析辦公室就擔當了這一角色，而在七十年代至今的大部分時間里，凈估辦替代了前者。

五、輔助政策和戰略制定與落實的跨部門協調機構

指令在“關系”一節明確凈估辦在履行規定的職責時與國防部和其他政府機構有四種工作關系。

直達報告。即“直接向國防部長和國防部副部長報告”。這是決定凈估辦發揮重要影響的一個得天獨厚的條件，使得它能夠擺脫國防部內部斗爭的束縛，將見解立即轉達給國防部的最高領導，避免其獨立的分析預測受到任何組織的干擾和一些建議在較低層面被消耗掉，同時也使它成為國防部長的個人顧問，甚至秘密咨詢渠道。

國防部長需要有一個對軍隊及其他問題進行信息充分的、批判性的審查分析的獨立來源（機構），特別要對那些涉及不止一個軍種，涉及兩個或多個競爭性或互補性的活動、任務、武器系統的問題進行審查分析。但是其辦公室里沒有一個組織機構被賦予對美國和外國軍事能力進行客觀凈評估的職責，他無法集成所有可行方案以用作政策決策的背景資料，因為一些重要的可選方案往往在從下到上的過程中遭到壓制和備受限制而變得平淡，要么在國防部的較低層面被埋沒了，要么就是妥協的產物。在此情況下，凈估辦的出現恰逢其時。如果它要對國防部長或其他高級官員顯示價值，就要避免內部程序以及刪減真實調查結果以博得所有人贊同的傾向。

交換信息。即“與具有并行或相關職能的國防部其他官員、國防部機構領導，以及其他聯邦官員協調并交換信息”。凈估辦要與各軍種、各部門、各組成機構打交道，就一些出現的問題進行討論，以在國防部長面對各種相互矛盾的觀點時，能為其提供正式計劃程序以外的觀點，幫助他形成自己的綜合結論。但它應該是理智的，主要是交換信息，而不是被用在與官僚和預算作斗爭的最前線，更不是一個用于攻擊軍種地位的“攻城錘”。

避免浪費。即“在可能的情況下，運用國防部以及其他聯邦機構的現有系統、設施和服務以避免重復，并實現最大的效益和節約”。美國人很有錢，但美國人花錢很吝嗇。美軍為凈評估創建了許多系統、設施和服務，但并不總是新設機構、建造設施、研發系統，而是更多地租借和改造，務使每一步的建設成果都看得見、摸得著、用得上，而不是用許多年建設一個盡善盡美的東西，在建成之前無所作為。這樣既經濟又實用，有效地避免了重建輕用、建用分離的傾向，資源效益比較明顯。

保持協調。即“國防部長辦公廳其他官員以及國防部機構領導應在本指令所賦予的權力、職責相關的所有事務上，與凈估辦主任進行協調”。強調其他相關機構領導有責任和義務，積極主動地配合支持凈估辦及其凈評估工作。

六、國防部內享有至高無上特權的研究機構

為確保完成使命任務，指令在“權限”一節授予凈估辦主任在履行被賦予的職責時，享有四項權力。

政策發布權。即“以國防部指示的形式發布指令賦予權力與責任范圍內的國防部政策，包括提議與國防部官員和國防機構領導共同履行職責的權力”。而且，在賦予的職責范圍內，“有權力發布其他國防部指示、國防部手冊，以及一次性指令類備忘錄，以落實國防部長批準的政策”。只不過，其“下達給各軍種部的指示應通過相關軍種部長下發。下達給各作戰司令部的指示通常應經參聯會主席傳達”。這些權力不得下放，以避免政出多門與令出多門。

機密知情權。凈估辦主任可“根據國防部指示《信息收集與報告》獲得各種報告和信息，以執行被賦予的職責”3。信息是凈評估的基礎支撐，如果沒有信息，那么它就是無米之炊。雖然美軍向來以開放著稱，但在一些時候相關信息并不能輕易獲得。最初，馬歇爾想要利用國防部長之名去獲得那些被某些機構掌管的數據，希望可以憑借自己與施萊辛格的親密關系獲益。然而，大多數機構拒絕分享信息，尤其那些安全領域的機密信息，或是那些可能被分析利用而對其小團體利益構成威脅的敏感信息。從美軍自身看，一些軍種可能出于官僚政治原因，并不愿意與其他軍種或與文官決策者共享有關其能力的準確詳情。比如，美國海軍可能就不愿意分享有關現代航母脆弱性方面的文件，雖然這可能對美國建立反制反進入/區域拒止戰略能力意義重大，但也可能被其他軍種用于預算爭奪。同樣，空軍在事關當前飛機能力問題上，也不會全心全意地提供合作，尤其在牽涉到為新機型提供預算的爭奪中更是如此。就其盟友看，正如美軍并不準備與友軍分享其最為機密和敏感的信息一樣，可以預料友軍也不會將所有東西都與其美國伙伴分享，要實現對友邦力量的全面了解，其難度可能甚于對潛在敵手的了解。在此情況下，如果沒有充分的信息保障，那么凈評估就不可能形成“全面的圖景”，更不可能有全面的能力整合。

吁請協助權。即“在需要時與國防機構領導直接溝通，以執行被賦予的職責，包括傳達有關建議和協助方面的需求”。就是說，為履行職責他可直接向國防機構領導提出有關協助的需求和支援配合的建議。只是與各軍種部的溝通，應在凈估辦主任和各軍種部長或其委托人，或由國防部長指定的委托人之間完成；而與各作戰司令部司令的溝通，通常應通過參聯會主席來傳達，意在避免運作過程中節外生枝而引起思想上的混亂，或對正常工作秩序造成干擾。

溝通自主權。授權其“在執行所賦予的職責時，與其他執行機構官員、立法機構代表、國家和地方官員、外國政府機構代表，以及公眾人員以適當方式進行溝通”。只是與立法機構代表的溝通，應與主管立法事務的助理國防部長和負責主計的副國防部長兼首席財務官以適當方式協調，并與國防部立法計劃保持一致。

七、綜合運用非政府研究組織智力資源的樞紐機構

指令明確其發放范圍“無限制，可向公眾發放，并可通過網絡在國防部網址上獲取”，但并不局限于指令第二條明確的適用范圍，體現出既高度保密又非常開放的智庫特性和“有所保、有所不保”的保密原則。這是凈估辦能夠承上啟下、左右逢源，特別是有效運用非政府組織智力資源的重要保障。美國人認為精英創造歷史，同時認為公眾亦具有強大的力量。通過引導公眾輿論，強化其國防意識，可減少政策執行的阻力。同時，使凈評估內外透明，亦便于國會監督以爭取信任與支持。事實上，凈評估的過程需要民間支持，凈評估結果不僅用作制定戰略和政策的基礎，而且也會向國會和公眾報告，以教育公眾，使其直面戰略、政策和能力問題中難以掩蓋的事實與利弊權衡，以免被忽視。

幾十年來，由凈估辦牽頭組織大部分由專業知識分子組成的專家小組，專門探討國防和軍事戰略問題，并通過這種方式培養和選拔未來的戰略學家、政策制定者和政治家，使其將目光聚集于未來可能出現的挑戰，積極尋求合適的解決之道。憑借這種“花錢買智慧”的匯智集力方式，有人評價它“無可替代地成為聯邦政府聯系非政府研究機構與人員的中心”。另據有關資料反映，凈估辦正式提交國防部長的機密報告并不多，1977～1981年的四年間有11個、1982～1991年的十年間有8個，而1992～2012年的十年間只有6個。但據不完全統計，僅在2005～2008年的四年間，凈估辦對外委托的非保密項目就有319項之多，多數直接或經處理后對外發布。

引文：

1.［美］菲利普·卡爾博爾著《為國防部長服務的凈評估和戰略發展：初期的形成對未來的啟示》，2008-08-15。

2.［美］菲利普·卡爾博爾著《為國防部長服務的凈評估和戰略發展：初期的形成對未來的啟示》，2008-08-15。

3.美國國防部第8910.01號指示《信息收集與報告》，2007。

（責任編輯：孫永鈺）

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ISSN1002-4484（2016）08-0061-06