完善我軍法規體系　統一立法技術標準

王漢水

完善我軍法規體系統一立法技術標準

王漢水

內容提要：習主席強調指出：“要用強軍目標審視和引領軍事立法，提高軍事法規的針對性、系統性、操作性。”習主席的重要指示，闡明了軍事法治建設的目標要求。我們應以這一重要指示為指南，進一步完善我軍法規體系，統一立法技術標準，統籌立法規劃，科學規范立法。

國防法制軍事立法技術標準

作者：王漢水，軍事科學院軍隊建設研究部研究員，上校

習近平主席在一次重要會議上指出，“依法治軍，從嚴治軍，是我們黨建軍治軍的基本方略”，并明確提出“要用強軍目標審視和引領軍事立法，提高軍事法規的針對性、系統性、操作性”。習主席的重要論述，不僅深刻揭示了依法治軍從嚴治軍的重要地位，而且指明了軍事法治建設的目標要求，對于完善我軍法規體系具有直接的指導意義。

目前我軍法規體系存在的主要問題

自我軍明確將依法治軍作為基本方針確定下來以后，經過20多年的發展，國防和軍隊建設的法治化水平有了很大提高。但以強軍目標的要求來衡量，我軍法規體系還存在一些需要加強和改進之處。

從頂層看，缺乏全面系統體現黨的軍事指導理論的核心法規。我軍在條令條例編修時，非常重視黨的軍事指導理論進入法規。一些條令條例，如內務條令、紀律條令、安全條例、政治工作條例、基層建設綱要等，在總則或在相關章節都不同程度地體現了黨的軍事指導理論的部分內容。但受各法規的規范重點、篇幅所限，難以完整體現黨的軍事指導理論。而且各個法規編修組在修訂過程中，對于哪些思想該進條令條例、哪些條令條例需要更多地體現黨的軍事指導理論，缺乏統一明確標準。這在一定程度上影響了黨的軍事指導理論作為我軍法規體系“魂”與“綱”地位作用的發揮。究其根源，一個重要原因在于目前我軍頂層沒有一部用于系統總結黨的軍事指導理論的條令，這也使我軍法規體系顯得不夠完整。

從縱向看，缺乏系統完整地體現軍事戰略的宏觀法規。我軍條令有時存在指導性與操作性的矛盾。除了立法技術的原因，還有一點就是法規體系有缺項。一個完整的軍事法規體系，應當由法律、法規等功能互補、相互銜接的宏觀、中觀等各層次規制組成。宏觀即戰略層次的法規，主要闡述武裝力量的性質、宗旨、結構、功能，以及軍事戰略基本問題，解決軍事行動“為什么”的原理性問題和宏觀層次指導問題。中觀即戰役層次的法規作用是將戰略級法規所闡述的任務、作戰原則等內容轉化為各個作戰職能領域的具體戰役指導思想，突出解決“要做什么”的問題。微觀即戰術級規章的作用是將戰役級法規的指導性思想繼續細化，突出法規的操作性，重點解決“怎么做”的問題。由于我軍缺少戰略層次的上位法規，導致該體現指導性時指導性不夠，該突出操作性時操作性又不強。

從橫向看，按四總部職能領域切分軍事法規界面的方式已滯后于改革形勢發展。過去，我軍基本上是根據原四總部軍事、政治、后勤、裝備四大職能領域進行立法，法規體系也基本是按照這四大塊作橫向切分。這種切分方式的好處是，條塊比較清晰，職能領域立法比較順暢。存在的不足是涉及跨部門跨領域和新興領域的立法，一旦需要重新配置職權，難度較大。隨著“軍委管總、戰區主戰、軍種主建”新體制的建立，原有的橫向切分職能的法規體系勢必要做出調整。

從效力上看，法規體系沒有充分體現作戰需求。根據《軍事法規軍事規章條例》的規定，“軍事法規的效力高于軍事規章。總部規章的效力高于軍兵種、軍區規章。總部規章之間，軍兵種、軍區規章之間具有同等效力，在各自的權限范圍內施行。”應該說，這一規定符合一般的立法原則，也與過去的軍委—總部—軍兵種和戰區的體制相一致。但從“能打仗打勝仗”這個聚焦點看，這一規定還沒有完全滿足“聯合作戰”要求。

從體例術語看，還存在不統一不一致現象。目前我軍“軍事法規的名稱為條令、條例、綱要、概則、規定、辦法。軍事規章的名稱為規定、規則、辦法、細則、標準等；除規范作戰行動的軍事規章可以稱‘條令’外，軍事規章不得稱‘條令’‘條例’”。這一規定從規章層次對條令、條例的區別作了明確，但在法規層次，究竟何者應稱為“條令”、何者應稱為“條例”，并沒有清晰的界定。如內務條令、紀律條令、隊列條令和警備條令為什么稱“條令”，而安全條例為什么稱“條例”，并不明確。軍語雖然規定條令是“以命令形式頒布的規范軍隊作戰行動和各級組織、各類人員共同行為準則的軍事法規”，條例是“全面、系統地規范國防和軍隊建設某一領域活動的軍事法規”，但也沒有非常清晰地在兩者之間劃出界線。從術語看，軍事術語是理解軍事理論、統一作戰思想的基石。目前，我軍不少條令條例涉及相關術語采用“本條令（或本條例）所稱……，是指……”的表述。這樣表述的好處是概念界定聚焦于本法規，可以減少與其他法規的矛盾。但由于這種概念界定方式范圍過于狹窄，影響了其適用性，難以滿足未來聯合作戰的需要，也不利于法規體系的統一。

完善我軍法規體系的對策建議

為進一步完善我軍的法規體系，應針對存在的不足，突出以下5個方面的工作。

一是簡化法規名稱。軍隊依法頒布的各類法規規章本來就是以命令的形式頒布，具有法規的強制性。采用過多的名稱，反而容易引起誤解，認為非“條令”的法規執行力度、執行標準可以降低，這不利于我軍的法治化建設。可考慮將原來的“條令、條例、綱要、概則、規定、辦法、細則、標準”等名稱適當簡化，由軍委、各軍種頒布的法規一般以“條令”為主要名稱，戰略層次和戰役層次的可稱為“綱要”，操作層面的規章可稱為“辦法、細則或標準”等；與國務院聯合頒布的以“條例”為主要名稱。

二是進一步合理區分軍事法規體系的層次。目前我軍法規體系在頂層設計上，缺乏戰略層次的法規，特別是黨的軍事指導理論法規化體系化程度不夠。雖然一些條令條例不同程度地寫入了黨的軍事指導理論的相關內容，但這些條令條例層次不一、容量有限，難以系統全面地體現黨的軍事指導理論。因此，建議在條令條例的最高層次設計專項條令《黨的領導人國防和軍隊建設思想綱要》，用以全面系統闡述黨的軍事指導理論，用以指導各個層次的法規。在此之下是《武裝力量綱要》，主要規范武裝力量的性質、結構、功能及戰略思想。其內容類似于國防白皮書，作用是搭建從國家安全戰略到軍事戰略的橋梁，提高全體官兵的戰略素養。再下面應當包括《軍事戰略綱要》《國防發展戰略綱要》《陸軍戰略綱要》《海軍戰略綱要》《空軍戰略綱要》《火箭軍戰略綱要》《戰略支援部隊戰略綱要》《戰區戰略綱要》等戰略性文件或條令，主要解決“為什么打”的問題。上述戰略層次的條令構成了法規體系的第一個大的層次。第二個大的層次是戰役層次，主要由聯合戰役綱要、各軍種戰役綱要組成，主要解決“打什么”的問題。第三個層次主要由各戰斗條令組成，主要解決“怎么打”的問題。這樣設計的好處是以條令的形式彌補了過去體系中缺乏“戰略構想”的短板，并以體系的方式解決了條令條例指導性和可操作性的分工與銜接。

三是在橫向上按照共同條令類、聯合條令類、陸軍條令類、海軍條令類、空軍條令類、火箭軍條令類和戰略支援部隊條令類進行劃分。共同條令類橫向劃分為政治工作條令、內務條令、紀律條令、隊列條令、安全條令和警備條令；聯合條令類橫向劃分為聯合參謀部條令類、聯合作戰條令類、聯合保障條令類（再下一層次可區分為聯合后勤和聯合裝備）、聯合訓練條令類等，作為各個領域的上位法，用以指導本領域各層次的軍事活動；軍種條令類參照聯合條令類的劃分方式進行分類。同時，對我軍條令類法規進行統一編號，以便于實行條令的體系化建設管理。

四是突出未來聯合作戰需求。在效力等級上，應明確共同條令類、聯合條令類的效力高于軍種條令類。這類法規由中央軍委頒布。軍種類條令除軍種頂層法規由軍委頒布外，其余一般由軍種頒布、軍委審查備案，軍種的規定不得與聯合條令和共同條令沖突。外軍認為，條令“賦予軍隊共同的哲學、共同的語言、共同的目的及行動的一致”，應重視統一各條令的術語。可將《中國人民解放軍軍語》作為規范軍事術語的基本標準，納入軍事法規體系，提高其權威性，充分發揮其在統一全軍立法文本的基礎性作用。

五是統一管理全軍具有規范性的各類必讀書目和參考文獻，并將其作為條令體系的外圍支撐。這些書籍絕非普通意義上的軍事讀本，而是對各類軍事法律法規進行闡釋的關于立法動機、立法理論和立法依據的注解，也具有很強的規范指導意義。為提高全軍官兵政治素養、軍事素養和法律素養，相關單位已出版了不少這樣的書籍，但這些書的組織單位不同、審查方式不同，標識不統一，相互銜接配套不夠，一定程度上影響了其作用的發揮。建議結合各層各類法規實行分類組稿，以利于更有針對性地發揮理論支撐作用；成立出版審查委員會，統一組織審查，以利于保證質量；統一出版標識，確定軍內若干權威出版社統一出版，以利于形成品牌效應。

（責任編輯：鄭寧）

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ISSN1002-4484（2016）08-0051-03