核應急軍民融合發展基本理論探析

劉洪順

核應急軍民融合發展基本理論探析

劉洪順

內容提要：核應急是軍民融合發展的重點領域。新形勢下推動核應急軍民融合發展，首先要厘清核應急軍民融合發展的基本內涵、構成要素、運行機理等基本理論問題，為核應急軍民融合發展夯實理論基礎，不斷提高建設效益和發展水平。

軍民融合核應急基本理論

作者：劉洪順，軍事科學院軍隊建設研究部助理研究員，海軍中校

新形勢下破解制約核應急軍民融合發展的重（難）點問題，形成全要素、多領域、高效益的軍民融合發展格局，要求我們從理論上研究清楚核應急軍民融合發展的基本內涵、構成要素、運行機理等問題，這樣才能使核應急軍民融合發展突出重點，遵循基本規律，明確努力方向，提高建設成效。

一、核應急軍民融合發展的基本內涵

應急，基本詞義是“應付迫切的需要”。本文所指的應急，有應急管理之義。應急管理最早可追溯到19世紀初的美國。1803年，美國會通過《火災救助法案》，首次確定聯邦政府負責幫助遭受毀滅性火災的城鎮進行重建。政府對受災城鎮的系列重建工作，即為應急管理。隨著應急管理實踐的發展，美聯邦緊急事態管理局對應急管理定義為“組織分析、規劃、決策和對可用資源的分配以實施對災難影響的減除、準備、應對和恢復。其目標是拯救生命，防止傷亡，保護財產和環境”1。過去，我國對應急管理重視程度不夠，直到2003年“非典”爆發，才給予了應有的關注，理論界也進行了積極的探索。2012年我國在《國家核應急預案》中明確指出，應急管理是指需要立即采取某些超出正常工作程序的行動，以避免事故發生或減輕事故后果的狀態，有時也稱為緊急狀態；同時也泛指立即采取超出正常工作程序的行動。核應急是應急管理的重要內容之一。2016年1月，我國在《中國的核應急》白皮書中對核應急進行了定義：核應急是為了控制核事故、緩解核事故、減輕核事故后果而采取的不同于正常秩序和正常工作程序的緊急行為，是政府主導、企業配合、各方協同、統一開展的應急行動2。

核應急軍民融合發展雖是個新名詞，但并不是新事物。我國核事業自誕生以來，走的就是一條核應急軍民融合發展之路。根據核應急的定義并結合學術界關于軍民融合概念的研究成果，我們認為，核應急軍民融合發展是指在維護國家核安全的總體目標下，軍隊、地方政府、機構組織等之間為提高核應急能力，共同應對核事故開展的一系列核應急準備、應急處置和應急保障等工作。核應急軍民融合發展從核心要求上講，在于建設要素一體化，即為了充分發揮軍地優勢，打破現有管理體制、運行機制、技術裝備、信息流通等方面界限，在技術、資源、人才、裝備、信息等方面實現軍民一體籌劃、一體共享、一體準備、一體響應，不斷提高建設效益，切實提高風險評估、評測預警、指揮決策、救援處置等核心能力，最大限度地控制和降低核事故后果與危害，保護人員和環境安全。核應急軍民融合發展從工作內容上講，主要包括軍民融合核應急準備、核應急響應、事故后恢復三部分。核應急準備，是為了更好地做好預防和應急的準備工作，是核應急的重中之重，主要包括軍民融合核應急領導指揮體制的建立完善、核應急預案的統籌制訂、核應急力量的統建共用、信息數據的軍地共享、裝備物資的一體籌劃、專業人才的聯合培養等工作。核應急響應，是核事故發生之后軍地之間為實施救援處置進行的密切協作，主要是共同控制事態發展，聯合開展核事故救援，最大限度減少事故后果，保證人員和環境安全，對核事故進行評估等。事故后恢復，主要包括場內恢復行動和場外恢復行動。場內恢復行動由營運單位或涉核部隊核應急組織負責；場外恢復行動由軍地有關部門共同負責；乏燃料運輸或其他事故現場的恢復行動由營運單位或涉核部隊負責。嚴重核事故的恢復行動，是長期復雜艱巨的工作，要求軍地之間做好人力、物資等各方面的長遠打算和持續投入。

二、核應急軍民融合發展的構成要素

根據核事業的工作性質和核應急工作的特點，核應急軍民融合發展的構成要素主要包括：核應急預案體系、核應急領導指揮體系、核應急工作運行機制、核應急法規制度體系、核應急力量體系、核應急人才培養體系和核應急融合文化體系等。

核應急預案體系。核應急預案是核應急理念的載體和核應急管理的龍頭。《國家核應急預案》是中央政府應對處置核事故預先制定的工作方案。國家核應急協調委員會各成員單位、各級核應急管理機構等以《國家核應急預案》為綱領，根據各自工作實際制定本級預案，編制修訂各類相關預案（計劃），不斷提升預案及執行程序的針對性和可操作性。各級負責核應急預案管理，監督指導下級制定各子級核應急預案，確保各預案之間內容完備、結構完善、銜接緊密，各核應急預案之間建立順暢的工作接口，形成軍地配套銜接的核應急預案體系。

核應急領導指揮體系。核應急領導指揮體系是核應急軍民融合發展的核心，主要解決核應急軍民融合由誰來推動、由誰來組織、怎樣指揮等問題。目前，我國地方核事故應急體制實行的是國家、地方和營運單位三級應急指揮體系，軍隊核事故應急體制實行的是軍委機關——海軍/火箭軍——海軍艦隊/火箭軍基地——涉核部隊四級應急指揮體系。理想的軍民融合核應急領導指揮體系，應有權威的指揮員對軍地進行高效指揮，有頂層的規劃部門進行科學統籌，有專門的協調組織機構進行協調，有專職的部門成員執行決策，有專業的評估檢查機構進行督查考核，各級職責明晰、各負其責。

核應急工作運行機制。核應急領導指揮體系確立之后，還需建立健全軍民融合核應急工作運行機制，以確保國家主導、需求牽引、市場運作的要求落到實處。核應急工作運行機制是在國家核應急協調委員會領導下，在軍地之間構建一套完整的協調工作機制，主要包括監測預警、信息共享、決策指揮、行動響應、信息發布、善后恢復、調查評估、應急補償、應急演練等機制。這些機制之間，既有區別又緊密聯系，相互補充、環環相扣，哪一個環節出現問題都會影響到其他環節，甚至整個機制的運行。只有建立起全方位、系統化的軍地協作運行機制，才能不斷提高核應急軍民融合發展水平。

核應急法規制度體系。核應急法規制度體系是核應急軍民融合發展的根本保障。主要是在國家、軍隊頒布的核應急方面的法規、標準、規定中，涉及深入推進和規范軍民融合的相關條款；國家和軍隊有關部門審查批準的安全分析報告、應急計劃、環評報告（含嚴重事故后果分析）中，涉及軍民融合建設評估計劃等相關內容；應急總指揮審查批準的應急行動小組應急響應執行程序和其他相關文件中，涉及軍民聯合應急行動的相關規定。制定系統完備、銜接配套、有效激勵的法規制度體系，能夠使核應急軍民融合發展在法治化軌道上規范運行。

核應急力量體系。核應急力量是核應急工作的主體和核應急能力的根本支撐。核應急力量體系主要包括軍隊、地方的技術支持力量、后援力量和技術裝備等。如軍地應急決策支持、輻射監測、醫療救治、氣象服務、運行評估、核設施操作維護、工程、運輸、防化等力量，核應急醫療、運輸、水文氣象、信息、搜救等保障裝備物資，以及指揮信息系統、指揮室等硬件系統。只有打造規模適度、結構科學的核應急力量體系，才能確保關鍵時刻沖得上去、真正管用。

核應急人才培養體系。核應急人才除了個別領域以外，多數在軍地之間具有很強的通用性。核應急人才培養體系，涵蓋軍地之間的各種人才培養資源和培養機制，主要包括國家層面的軍地核應急人才戰略發展規劃，培養軍地核應急人才的政策制度，依托國民教育、軍隊院校、核工業集團聯合培養的核應急人才培訓體系，核應急專家人才技術交流機制等，有助于各培養主體之間相互補充、協同發展，打造結構合理、素質過硬的核應急人才隊伍。

核應急融合文化體系。文化具有基礎性、長遠性，在潛移默化中能夠影響人的工作思維和工作方式。核應急軍民融合文化體系，是軍隊和地方為做好核應急工作，以維護公眾健康和環境安全為最終目標，逐步達成共識并付諸實踐的價值觀和行為準則。該體系以新的核安全觀為指導，把軍民融合的理念滲透到核應急工作的各方面，形成軍民融合的工作習慣和行為自覺。主要包括決策層的軍民融合觀念、管理層的軍民融合態度和軍民融合思維、全員的軍民融合參與意識、軍地核應急文化宣傳和輿論引導機制等。

三、核應急軍民融合發展的基本機理

機理是帶有普遍性、可以作為其他規律的基礎規律，主要指系統結構中各要素的內在工作方式，以及各要素相互作用的運行規則和基本原理。核應急軍民融合發展的基本機理，不是各種要素的簡單堆砌和隨意拼湊，而是圍繞提高核應急能力而產生的基本規律和運行方式。

一是國家主導、軍地協同的應急體制越完善，軍民融合核應急工作就越深入。應急管理模式從主輔關系來看主要分三種，政府為主、軍隊為輔，軍隊為主、政府為輔，軍隊獨立實施。核應急工作是一個復雜的大系統，科技含量高、專業性強，僅僅依靠軍隊或地方力量來組織開展，很難取得重大突破和整體性進展。世界涉核國家核應急工作的一條基本經驗就是由國家對核應急進行主導推動，將軍地核應急工作納入國家應急體系之中，使核應急建設成為國家總體建設的有機組成部分，成立專門組織對核應急工作進行規劃指導，從國家戰略和全局高度進行頂層設計和整體謀劃，由國家決策核應急重大問題和指揮應對重大核事故，在軍地之間建立專職的協調機構，不斷強化涉核部門的溝通配合，對軍地資源進行科學整合，將軍地核事業發展規劃、核應急需求、核應急運行機制等緊密結合起來，軍地相輔相成、互為支撐，實現軍地一體籌劃、一體發展、一體響應。

二是軍民融合機制高效順暢，軍地核應急溝通協調就好。軍隊核應急系統和地方核應急系統，共同組成國家核應急系統。兩個系統的對接融合，一靠體制，二靠機制。如果在運行機制上出現問題，就會大大降低國家核應急系統的工作效能。核應急軍民融合發展，需要牢固樹立“軍民一盤棋”思想，構建和完善軍地一體、資源共享、聯合反應的核應急機制，軍地之間既各負其責，又加強溝通配合，在軍隊核應急領域里實現民用效應的最大化，在地方核應急領域實現國防效應的最大化。如構建軍地戰略統籌機制，能夠促進軍地發展戰略的相互協調、緊密銜接；構建軍地資源統籌機制，能夠科學配置資源，提高資源使用效益；構建聯合演練機制，能夠使軍地核應急工作配合更加緊密；改進軍地核應急響應機制，能夠切實提高應急響應能力。

三是科學編配發展力量，才能不斷提高核應急能力。結構決定功能。一個國家的核應急能力，既與它所擁有的核應急力量規模有關，更與其結構和編成緊密相關。一旦出現核事故，不僅要看多少力量能夠上得去，更要看究竟有多少力量真正管用，能不能形成整體合力，發揮出最大效能。在核應急力量建設上，軍地之間應堅持縱深防御原則，各有側重、協同并進，提高軍地在應急監測、應急指揮、應急響應、應急手段及能力編配上的融合度。通過科學編配和發展軍地力量，軍隊在有些力量建設上可以不自己鋪攤子，將非核心的核應急職能交給地方核應急力量，借助地方核應急領域的核心能力（比如充分發揮專家技術力量的咨詢作用），為軍方提供最優質的服務，使軍隊集中有限資源發展核應急核心能力，從整體上提高軍隊的核應急水平。同時，根據核設施的布局、發展情況，以及可能出現的核應急任務覆蓋地域、目標任務、行動構想等，統籌軍地核應急力量的分布、規模和結構編成，實現軍地核事故應急力量建設科學布局、進程同步和均衡發展。

四是標準化水平越高，越能推動軍民融合發展深度對接。技術裝備體系標準化水平的高低，在很大程度上決定了核應急的質量水平。核應急工作除一些軍事專用技術之外，多數武器裝備采用的技術都具有軍民兩用性。特別是現代技術條件下，科學技術軍民兼容度不斷提高，核領域技術裝備的軍民兩用性也不斷增強。當前，制約軍民融合技術裝備深度發展的關鍵問題，在于技術標準不統一、接口不一致等。技術裝備的標準化程度越高，軍地指揮體系和訓練平臺就越統一，信息交換格式與聯通模式就越一致，軍地應急力量融合度就越高，就能夠將軍地分散的應急資源進行科學有效整合，真正形成一體多能的核應急體系。

五是信息化水平越高，越能推動核應急工作精準落地。收集、分析和傳播信息是應急管理的基本任務和基礎工程。積極推進信息時代的核應急工作，只有在軍地之間構建通用兼容的應急指揮網絡、完善的核事故應急報知系統、核應急信息數據庫等，才能確保信息來源準確、高效反饋共享，不斷提高核應急工作宏觀籌劃、應急指揮、建設管理、評估成效的精準化水平。切實加強科學決策輔助系統建設，利用各種信息手段、無人機及衛星系統等，對核事故進行立體全面的偵察監控，并將核事故態勢迅速上報決策機構，使指揮機構科學決策指揮和應急處置，并根據審批權限和事故等級及時報知公眾，使軍地及時掌握核事故情況，切實提高響應效率，穩定公眾情緒，確保應急處置有序有效進行。

引文：

1.Emergency Management Institute，Independent Study Is230，Principles of Emergency Management，March，2003.

2.《中國的核應急》，新華社，2016-01-27。

［1］習近平國防和軍隊建設重要論述選編（二）.北京：解放軍出版社，2015.

［2］中國的核應急.新華社，2016-01-27.

［3］［美］國防部部長助理（核、化學與生物防務計劃）辦公室編著.李喆譯.核武器事故響應程序手冊.北京：原子能出版社，2010.

［4］于川信.軍民融合戰略發展論.北京：軍事科學出版社，2014.

［5］路志強，張占軍.論現代戰爭制勝機理.北京：軍事科學出版社，2014.

（責任編輯：邱蜀林）

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ISSN1002-4484（2016）08-0014-04