促進體育公共服務均等化的轉移支付政策探析

花楷　蘭自力

摘 要：以安徽省涇縣為典型案例，在分析轉移支付與體育公共服務均等化關系的基礎上，探究當前體育公共服務轉移支付的不足與成因，提出完善體育公共服務轉移支付的政策建議。當前體育公共服務轉移支付存在的問題是：體育公共服務一般性轉移支付資金較少，過度依賴專項轉移支付；體育公共服務專項轉移支付資金撥付不規范，支出結構不合理；體育公共服務缺乏績效評價體系，轉移支付的監督、激勵機制不健全。完善體育公共服務轉移支付以促進體育公共服務均等化的政策建議是：依托政府職能轉變，在厘清事權與財力基礎上加大體育公共服務轉移支付的力度；優化體育公共服務轉移支付結構，提高一般性轉移支付的比重；規范體育公共服務的專項轉移支付；制定科學的體育公共服務績效評價體系，健全轉移支付的監督機制；創設體育公共服務轉移支付的激勵機制。

關 鍵 詞：體育經濟學；體育公共服務；轉移支付

中圖分類號：G80-05 文獻標志碼：A 文章編號：1006-7116（2015）06-0043-05

Abstract： By taking Jing county in Anhui province as a typical case， and on the basis of analyzing the relationship between transfer payment and sports public service equalization， the authors probed into deficiencies in current sports public service transfer payment and their causes， and put forward policy suggestions for perfecting the sports public service transfer payment. Problems currently existing in sports public transfer payment are as follows： the percentage of sports public service general transfer payment capital is small， dedicated transfer payment is overly relied on； sports public service dedicated transfer payment capital appropriation is not standardized， the expenditure structure is irrational； there is a lack of a performance evaluation system for sports public services， transfer payment supervision and stimulation mechanisms are incomplete. Policy suggestions for perfecting sports public service transfer payment in order to promote sports public service equalization are as follows： reinforce sports public service transfer payment by relying on government function changing and based on clarifying authorities and financial power； optimize the sports public service transfer payment structure， increase the proportion of general transfer payment； standardize sports public service dedicated transfer payment； establish a scientific sports public service performance evaluation system， complete the transfer payment supervision mechanism； establish a sports public service transfer payment stimulation mechanism.

Key words： sports economy；sports public service；transfer payment

黨的十八屆三中全會提出：“要緊緊圍繞更好保障和改善民生，推進社會領域制度創新，推進基本公共服務均等化”[1]。體育公共服務作為基本公共服務的重要組成部分，如何實現均等化成為體育公共服務今后發展的目標和思路。誠然我國中西部不發達地區歷經“西部大開發”、“中部崛起”等重大發展戰略，經濟水平有了長足提高，但與東南沿海地區比較，仍有明顯差距。政府財政的“量入而出”原則導致在體育公共服務投入總量、人均經費上有較大差距。據統計，發達地區如上海人均群眾體育年投入達到10元以上；而偏遠地區如青海、貴州人均群眾體育年投入經費不足1元，兩者相差10倍有余[2]。同時不均等還體現在“農村與城市”以及各類不同性質項目的優先投入之間，致使體育公共服務難以真正惠民。

當前學界對體育公共服務的研究大多來源于公共管理和公共服務領域，主要是從管理學、政治學角度出發，從財政視角入手的研究相對較少。同時學界對于轉移支付研究也較多集中于宏觀理論研究方面，能夠聯系具體公共服務項目，特別是針對體育公共服務的研究很少。轉移支付作為公共服務均等化重要的調節手段，當前存在的不足引起了一些學者的關注，研究主要集中在5個方面：一是在分析當前公共服務均等化現狀和轉移支付不足的基礎上，從制度建設的宏觀方面較為全面地分析了轉移支付的制度完善問題[3-5]。二是著重利用數據分析和模型建立，就轉移支付對公共服務均等化的具體效果展開定量研究[6-8]。三是在分析轉移支付制度普遍規律的基礎上，結合具體公共服務項目或特殊地域，如教育、衛生及少數民族地區展開針對性研究[9-11]。四是從轉移支付的結構和具體組成入手，結合地方政府的財政數據，剖析如何借助具體轉移支付手段促進公共服務的均等化[12-14]。五是對比國內外轉移支付制度的異同，就如何借鑒國外經驗改進我國轉移支付制度進行了深入探討[15-17]。本研究力求著眼于當前體育公共服務現狀，探討如何改革和完善轉移支付制度，為實現體育公共服務均等化提供政策建議。

轉移支付，又稱無償支出，主要是指各級政府之間為解決財政失衡而通過一定的形式和途徑轉移財政資金的活動，是用于補充公共物品而提供的一種無償支出，是政府財政資金的單方面的無償轉移，體現的是非市場性的分配關系，是二次分配的一種手段。轉移支付分為縱向和橫向兩大類，我國現有財政體制中橫向轉移支付本身不多，關系到體育公共服務方面則更少，本研究主要是指縱向轉移支付。體育公共服務的轉移支付主要分為一般性轉移支付與專項轉移支付兩大類。其中體育公共服務的一般性轉移支付包含在上級政府對下級政府總的一般性轉移支付中。體育公共服務的專項轉移支付是上級政府指定用于體育公共服務項目的專項補助。專項轉移支付含配套性轉移支付和非配套性轉移支付兩類。公共服務一般可分為經濟類和非經濟類。體育公共服務關系民生，通常難以直接推動經濟發展，屬于非經濟類公共服務。科學定位和合理運用不同的轉移支付手段，有助于更好地實現體育公共服務均等化。

1 安徽省涇縣體育公共服務轉移支付分析

1.1 一般性轉移支付資金較少，過度依賴專項轉移支付

當前我國體育公共服務轉移支付的組成結構中，一般性轉移支付和專項轉移支付的構成比例不合理，一般性轉移支付資金較少，過多依賴專項轉移支付。現行的轉移支付體系中，由于稅收返還比重一直維持在40%左右，專項轉移支付約占轉移支付總量的30%，兩者疊加導致一般性轉移支付規模較小[18]。以安徽省涇縣教體局支出經費為例，2013、2014兩年全縣體育公共服務一般性轉移支付資金分別為6.0萬元和7.8萬元，人均僅為0.16元和0.21元。而同期體育公共服務專項轉移支付資金分別為25萬元和42萬元，人均0.7元和1.18元，一般性轉移支付僅為總量的19%和16%。一般性轉移支付資金較少。涇縣教體局在編在崗人數105人，其中負責體育事業的體育股僅2人，另外聘2人，管理全縣的競技體育、業余體校、體育彩票等所有體育相關工作。而涇縣蔡村鎮僅一人負責全鎮的教育、體育工作，并兼任辦公室的行政事務工作，人員編制嚴重不足。在具體體育公共服務工作中，多數采用“一事一議”，首先爭取上級政府專項轉移支付資金投入，對具體項目幾乎無預算規劃，無常規一般性轉移支付資金保證。

體育公共服務一般性轉移支付資金對于基本體育公共服務具有重要的支撐作用，與公眾日常體育公共服務具體項目息息相關，其自身規模的不足導致維持及提高日常體育公共服務開展的資金缺乏。同時當前一般性轉移支付規模主要是依據不同地區的標準財政收入和支出，計算得出具體的轉移支付系數，是一個較為籠統的算法。所以在不具體規定使用方向、沒有任何附加條件，受助政府完全自主安排和使用的情況下，各級政府由于事權支出較多，財力相對有限，通常難以從一般性轉移支付中拿出資金來對體育公共服務進行投入，體育公共服務往往處于“有錢就搞一搞，沒錢就放一放”的狀態。體育公共服務一般性轉移支付規模常常依據領導的意旨或一時的政策而定，缺乏嚴謹性、系統性。同時體育公共服務轉移支付結構失衡也從一個側面反映了當前體育公共服務還沒有引起政府足夠重視，財政上表現為尚未在一般性轉移支付中占據固定比例。但專項轉移支付比例較高說明政府已經開始意識到體育公共服務的重要性，并認識到當前體育公共服務的財政投入不夠，所以暫時多以專項轉移支付進行投入，體育公共服務受重視程度有待提高。

1.2 專項轉移支付資金撥付不規范、結構不合理

目前我國尚未建立嚴格的體育公共服務專項轉移資金管理制度，資金撥付缺乏整體規劃和科學調研。一方面各級政府尚未制定系統的體育公共服務發展規劃和目標，導致在專項轉移資金的撥付中出現較多隨意性和資金使用低效現象，受人為和政策的干擾較大，缺乏嚴謹性和規范性。另一方面專項轉移支付資金通常要求受助政府進行相應資金配套，這種忽視地方實際財政能力，較為教條的“一刀切”的統一配套方式通常導致越是經濟困難，體育公共服務資源越是匱乏的地方，往往越是難以得到財政專項資金的支持，進一步加劇地方體育公共服務財力的不平衡。以安徽省涇縣蔡村鎮為例，該鎮爭取了安徽省“萬千百工程”和“美好鄉村工程”項目，該項目資助每個鄉鎮新建籃球場，上級財政專項轉移支付2萬元，爭取體彩公益金1萬元，最后實際需要蔡村鎮至少配套4萬元才能建成。4萬元的配套資金給該鎮財政帶來了不小的壓力。同時具體資助項目選擇上，由于城市項目和“高、大、上”的綜合項目容易出成績、顯政績，通常容易得到更多的專項轉移支付資金，而對其他體育公共服務項目和農村及弱勢人群的扶持項目，往往難以獲得專項轉移支付資金資助。如涇縣2015年政府十大重點工作中，借助新城區建設，規劃建造一個全新的現代化全民體育中心，預計投入1.8億元。而與此相對應的是全縣已建成居民小區中90%沒有基本運動健身器材，每套健身器材僅需投入4 000元。這一鮮明對比可以體現出當前政府體育公共服務的投入偏向，加劇了體育公共服務的不均等，使體育公共服務難以真正惠民。

1.3 缺乏績效評價體系，監督、激勵機制不健全

體育公共服務績效評價體系與轉移支付監督激勵機制是完善體育公共服務轉移支付機制的兩個重要方面，兩者相輔相成。科學的績效評價是建立監督和激勵機制的前提，績效評價體系的缺失使建立體育公共服務的監督和激勵機制成為無源之水。績效評價的根本目的是為了實現對轉移支付的監督和激勵。在訪談中涇縣教體局領導多次表示對現狀的無奈，一方面對本縣的體育公共服務現狀難以科學評估，“群眾滿不滿意”、“政府投入差在哪里”、“該怎么投”沒有準確答案；另一方面在政府的業績考核中，體育公共服務所占比重確實很小。在縣政府年終工作總結中，往往是幾句話概述帶過。縣政府年度考核中還是更多看重“GDP”、“財政收入”、“招商引資”等硬性經濟指標。上級主管部門對體育公共服務的檢查缺乏系統性，過多集中于某一重點工程和典型項目，導致實際工作中困難重重。一方面當前沒有建立可以定量、較為權威的體育公共服務績效評價體系，難以對體育公共服務財政投入績效進行科學評價。社會對體育公共服務評判還處于模糊的主觀感受。客觀評價的缺失阻礙了體育公共服務水平的提高。另一方面現有體育公共服務轉移支付制度的監督機制亟待完善。我國尚未制定專門的轉移支付法，也沒有專門出臺具體針對體育公共服務轉移支付的規定。制度設計的不完善使體育公共服務轉移支付缺乏監督管理依據。而體育公共服務屬于非經濟型公共服務，對政府而言對其投入基本不會創造利潤，不會帶來GDP的直接提升。同時政府的政績考核中也沒有體育公共服務相關要求。所以政府在體育公共服務的投入上難免積極性不高。雖然李克強總理在各項會議和文件中多次指示：“要轉變政府工作評價標準，政府工作的好壞不能只是看GDP。”但在客觀現實中，GDP、財政收入等硬性經濟指標仍然是對政府進行量化考核的主要指標，要徹底地改變政績的“唯GDP觀”還有很長的路要走。同時與缺乏監督相對應的是，目前也沒有建立與之相配套的激勵措施，不能對體育公共服務開展較好的地方政府進行獎勵。獎懲機制的缺失，做好做壞一個樣，加劇了地方政府不愿增加體育公共服務財政投入的意愿。

2 完善體育公共服務轉移支付的建議

2.1 政府職能轉變，加大體育公共服務轉移支付的力度

首先，改進政府執政業績評價體系，改變原有的唯“GDP”評價標準，重視含體育公共服務在內的基本公共服務指標在政府業績考核中的分量，真正實現從經濟建設型政府向公共服務型政府轉變。從政府執政的指導思想入手，將實現公眾體育公共服務權益、滿足公眾體育公共服務需求放在政府工作的重要位置。其次，科學借助轉移支付這一經濟手段對體育公共服務資源進行合理配置，統籌好轉移支付、公共財政和預算三者間關系。在厘清各級政府財力分配和體育公共服務事權支出關系的基礎上，借助轉移支付手段，平衡因為地域財力差異導致的體育公共服務不均現象，努力實現全國較為統一的體育公共服務最低標準。再次，依據政府財政實際能力，逐步提高體育公共服務轉移支付總規模和改善支出結構。進一步提高轉移支付資金規模，彌補因人民生活水平提高帶來的公眾體育公共服務需求缺口。同時科學合理改進支出結構，在城鄉之間、不同性質項目之間合理安排資金，更多地關注基本民生體育公共服務領域，提高轉移支付的資金使用效率，使資金的邊際效益達到最大化。通過提高體育公共服務轉移支付總規模，優化體育公共服務支出結構，縮小由于經濟發展不平衡帶來的體育公共服務不均等現象，努力提高體育公共服務水平。

2.2 優化結構，提高一般性轉移支付的比重

一是要明確定位不同類型體育公共服務轉移支付的特點與使命。將一般性轉移支付對象定位在日常體育公共服務，側重維持和提高日常基礎體育公共服務運轉，重視其持續性、基礎性特點，如社區運動器械、群眾體育指導員等。將專項資助對象定位于具體專項，側重對單個項目的扶持和資助，重視其偶然性、補償性，如留守兒童體育鍛煉、大型群眾運動賽事等，不能將兩者功能混淆，甚至以專項轉移支付經費代替一般性轉移支付。二是弱化稅收返還比例，減少因稅收返還制度進一步加大的貧富差距。構建以一般性轉移支付和專項轉移支付為主體的復合型轉移支付體系。從體制和源頭上為保證體育公共服務投入提供政策依據，最大限度減小政府財政能力差距，彌補因其帶來的體育公共服務投入的資金缺口。三是在充分調研的基礎上，研究合理改進一般性轉移支付資金計算方法，健全統計核算的指標體系，將體育公共服務作為重要因素納入到一般性轉移支付的計算體系，合理規定一般性轉移支付中體育公共服務經費所占比重，借助一般性轉移支付資金服務體育公共服務發展。在政府財政能力允許范圍內實現合理的漸進式增長。四是做好體育公共服務財政預算，改變多以專項轉移支付進行臨時性的補貼建設，多一些“常規化”的基礎性持續投入，少一些“突擊式”的盲目建設，使體育公共服務政策和投入呈現持續性發展。

2.3 規范體育公共服務的專項轉移支付

首先，制定體育公共服務專項轉移支付立項的科學標準和條件。對資金的立項必須進行客觀的考核、評價和論證，使政府自身體育公共服務專項轉移支付撥付目標、意愿與公眾體育公共服務實際需求相吻合。其次，精確界定經費使用的范圍與性質，受眾與對象，將資助重點放在最基本的體育公共服務領域，同時兼具臨時、突發、補償性等特點。在具體金額審定方面，要緊緊圍繞項目性質，充分考慮實際受眾和事權所屬，分析不同級別政府投入的合理比例。再次，在政府財政能力允許的情況下，盡可能加大體育公共服務專項轉移支付力度，改善體育公共服務起步晚、歷史欠債較多，貧困地區、弱勢群體體育公共服務資源極度匱乏，建設資金缺口較大的困境。最后，實事求是地用好體育公共服務專項轉移支付配套政策。一方面根據實際考核，酌情減免困難地區專項轉移支付的配套資金，減輕受助政府財政壓力，使貧困地區能夠充分享受到專項轉移支付扶持；另一方面對有財政能力的政府申請非基礎性體育公共服務項目，必須嚴格執行資金配套要求，并且對配套資金進行監督。實現體育公共服務轉移支付受助政府配套規定的分類管理，提高政策的靈活性和資金效率。

2.4 制定科學評價體系，健全轉移支付的監督機制

一是制定較為完善的體育公共服務績效評價體系，對政府的體育公共服務投入進行科學、客觀的績效評價。從政府、社會、公眾3個層面，篩選出體育公共服務評價指標，并計算合理權重，形成體育公共服務績效定量分析體系，是實現體育公共服務轉移支付科學監督與保障的必要前提。二是提高立法層次，完善和修訂現有相關法律法規。十八屆四中全會提出依法治國的治國方略，體育公共服務轉移支付也應圍繞《預算法》和轉移支付制度的各項規定，研究有關體育公共服務轉移支付的具體應用。同時依據《體育法》中關于體育公共服務的具體規定，界定各級政府體育公共服務事權范圍和投入比例。逐步完善體育公共服務轉移支付相關法律法規，特別是要針對貧困地區、弱勢群體制定專門的針對性規定，從制度上保障其體育公共服務權益的實現。三是對體育公共服務轉移支付做到全程管理和監督。在項目的申報、決策、審批等立項環節確保科學、公平、高效。在項目的資金撥付、建設中、完成后等實施環節，對完成質量進行績效評估，并將結果與日后資金撥付相掛鉤。同時加大對體育公共服務轉移支付資金使用監管，做到專款專用，避免資金被擠占、挪作他用。借助一系列制度和規定的建立，完善體育公共服務轉移支付的考核與監督，實現以評價結果促進建設投入的良性循環。

2.5 創設體育公共服務轉移支付的激勵機制

一方面針對體育公共服務一般性轉移支付，在原有的政策性轉移支付和均衡性轉移支付的基礎上，增設激勵性轉移支付，在維持原有的一般性轉移支付總量穩定的基礎上，從財政增量中拿出一部分作為激勵性的轉移支付經費，來促進體育公共服務開展較好的地方政府繼續增加投入。另一方面在體育公共服務專項轉移支付體系中，可單獨設立體育公共服務激勵資金，出臺類似于財稅和糧食生產等方面的政府獎勵政策，通過縱向和橫向比較，對體育公共服務開展較好和有較大進步的地方政府進行專項獎勵。通過創新設置體育公共服務轉移支付激勵機制，進一步激發地方政府體育公共服務投入的積極性，提高體育公共服務的財政投入規模，實現體育公共服務均等化。

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