不發達地區開展土地儲備工作的困境與對策

摘 要：土地儲備工作自2001年全面實施以來，在我國的開展并不均衡。作為一種城市經營手段，已經成為東部沿海地區和發達地區財政收入的重要支柱，但在部分不發達地區的開展卻舉步維艱。作者從不發達地區開展土地儲備工作所面臨的三種困境入手，詳細分析了產生的原因，并通過原因分析，為不發達地區開展土地儲備業務工作提出了六項具體應對措施，希望能為具有相似情況的地區有所借鑒。

關鍵詞：不發達地區；儲備；困境；對策

土地與我們息息相關，現實社會中既是百姓民生之本，也是經濟發展之基，更是城市財富之源。人類社會的每一次進步，區域經濟長足的發展和社會財富的積累，無不與土地息息相關。土地收購儲備制度作為我國支撐城市經營主要范疇，實施多年來，在規范調控土地市場，優化土地資源配置，實現土地收益的最大化等方面起到了積極的和十分重要的作用。但不發達地區在開展土地儲備工作時，仍會遇到不少的困難和問題，很值得我們去深思和面對。作者通過親身實踐和體會，作一些粗淺的分析并提出相關的建議及對策。

1 不發達地區開展土地儲備工作所面臨困境

1.1 土地儲備經營理念不新

俗話說，思想決定行動。土地儲備經營理念、觀念陳舊保守是不發達地區土地收購儲備中的一個致命弱點。土地儲備工作從業人員基于自身的認識和城市區域的局限性，沒有長遠打算和實現可持續發展的良好心態，出現短期的認識誤區，存在著“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的做法，甚至產生短期行為。城市建設沒有實施“多規合一”，實施建設過程中也沒有按照“統一規劃、統一征用、統一報批”多部門聯動審批項目，政府連紅線儲備都難以實施，土地實物儲備就寥寥無幾了。

1.2 經濟基礎差，營運資本困難

早在2001年，國務院就下發了《關于加強國有土地資產管理的通知》，明確提出，“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。縣級人民政府可劃撥部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持。”由于不發達地區的經濟基礎較差，財政是還是“吃飯”財政，想通過財政投入較多的資金比較困難，許多地方雖然采取了一定的措施，如通過成立城建投公司來向各商業銀行貸款，進行土地儲備和開發，滾雪球式的積累資本，收到了一定的效果。但是向金融機構進行融資，也要財政擔保或抵押，由于商業行為的不確定性和風險性都很大，所以在實際操作層面上卻是步履維艱，困難重重。

1.3 部門之間難達成共識

土地收購儲備工作涉及面廣，常常需要城市建設、城市規劃、市政等多部門之間密切配合。但有的部門為了自己的利益，缺乏前瞻性和穩定性，給土地收購儲備無形中增加了風險，也制約了土地資源的高效利用；另外，在我國的現代企業改制中，為安置下崗職工，一些國有土地急于出讓，而不發達地區的土地儲備機構又沒有資金無法收購，造成大部分國有土地流入個人手中，即無力繼續開發，又長期荒蕪、閑置。

1.4 集體土地特別是集體建設用地的大量非法入市，嚴重地影響了土地的收購儲備及儲備土地的處置工作

收購儲備土地的最終目的是要經營土地、實現“收購--出讓增值”的有序循環，從而為縣域經濟提供可持續發展的資源保證。經營土地的目的的實現是通過建立良好的土地市場環境，盤活存量土地資產，實現土地資源的優化配置，使土地資源實現最大化的資產價值。而集體土地的非法入市，實際上是一種自由和無序的用地行為，因為往往是受眼前利益的驅動，土地價格的隨意性也比較大，在缺乏有效監管的情況下，在與國有土地市場的競爭中處于優勢地位，對國有土地市場形成巨大的沖擊，這顯然不利于城市經營土地市場的健康和有序發展。

2 不發達地區開展土地儲備工作的對策

2.1 把上級政策與本地實際相結合

隨著法制化進程的加速實施，我國的國土管理政策也變得越來越嚴，地根收緊、指標控制。而不發達地區國土管理工作相對滯后，造成失去好多機遇，使本地區土地儲備和開發沒有跟上早班車。因此，要深刻理解和運用上級政策，結合本地實際，用足用好用活上級政策。

2.2 部門協調配合與加大土地執法監察力度相結合

土地儲備工作開展需要各級各部門的大力支持和配合，特別是城建規劃、城市綜合執法、房產和司法部門。城市規劃部門要嚴格執行《城鄉規劃法》，制定科學、先進、穩定的城鄉規劃，徹底改變朝令夕改的狀況，使城市規劃真正成為土地資源配置和土地資產處置的前導，成為推動土地市場良好發育的動力。城鄉建設和司法部門，要與國土資源監察建立聯合執法機制，共同執法并承擔責任。土地收購儲備運營的一個中心任務是盤活存量土地資產，優化土地資源配置，合理利用土地。加大土地執法監察力度，是土地收購儲備工作能否順利實施的一個重要因素。要改變“重處罰輕處理”的短期行為，對私下買賣、非法占地和非法轉讓等行為，不僅要給予其相應的行政處分，而且要對其非法占用的土地及其在非法占用的土地上新建的建筑物和構筑物進行處理，該拆除的一定拆除，該沒收的一律沒收，然后統一納入到土地儲備庫加以拍賣，實現“一個口子入庫、一個口子出庫”，從而達到治標治本的目的。

2.3 財政支持與其他融資方式相結合

土地儲備工作是一項人財物力浩大的工作，我們不可能一蹴而就，應該本著“先易后難”的原則，地方財政應預算一部分資金用于土地儲備業務工作開展的前期啟動和資本金。作為一種城市土地經營手段，其最終目的是在實現土地增值的同時，增加地方財政收入，因此，不發達地區更要在財政緊張的情況下，做好土地儲備在財政方面的籌資，還應按國家政策從土地收益金中提取一定比例建立土地儲備基金。誠然，單靠財政投入作為落后地區是相當有限的，也是遠遠不夠的，但必須通過以財政為依托，拓展融資渠道，向商業銀行信貸，向民間資本借貸，通過以土地入股聯合開發等形式，達到一箭雙雕，保證土地儲備資金足額投入和實現土地儲備業務正常運營，有效調控土地市場的供應和需求關系。

2.4 實物與紅線、信息三種儲備相結合

在條件成熟、有資本、有指標的情況下，進行一定量的實物儲備，可供隨時開發和出讓。但是在不發達地區更多的情況下，要重要是因人力、財力不足等原因，暫不具備直接收購儲備的土地，這時需要依照城鄉規劃，由規劃部門直接對道路兩側等重點區域將規劃紅線劃給土地儲備中心，進行規劃紅線儲備，任何單位和個人不得在規劃紅線儲備范圍內的土地上進行經營和建造；對按建設時序短期內不具備開發條件的地塊，也要在進行詳細核實后將其地籍、利用現狀與規劃條件、地價等信息輸入土地儲備庫，進行信息儲備，待條件成熟后再轉為其他方式儲備。

2.5 直接征用土地與收回土地相結合

城市的拓展用地、新型工業化及預留地主要依靠政府統一征地的方式直接征用取得，對這些土地的儲備必須在完善土地征用手續成為國有土地后，才可進入土地儲備庫；對以出讓方式取得國有土地使用權，期限已滿未申請續期或申請續期未經批準的土地、被依法沒收土地使用權的土地、以出讓方式取得土地使用權后無力繼續開發而又不具備轉讓條件的土地及閑置土地，可以按照法律明確規定履行直接收回土地使用權或有償收回收回后入庫。

2.6 直接貨幣收購與協議收購相結合

對近期急于開發的道路、供水、污水、能源、電力等基礎設施的用地，以及區位條件好，升值潛力大，市場需求旺盛的地塊可使用貨幣直接收購。

對企業搬遷地塊、破產企業變現地塊、污染搬遷地塊、老城區成片改造地塊等可實行協議收購。在簽訂收購合同后，其土地進入土地儲備庫，供地后，由原土地使用權人與政府按約定的比例分成。這樣，既減輕了土地收購儲備資金的壓力，又滿足了原土地使用權人對土地增值的期望。作者認為這是一種實行起來有一定的難度但確實是一種較好的土地儲備方式。可以從根本上解決資金少、土地收儲壓力大的矛盾，而且可以實現雙贏的模式。

參考文獻

[1]土地市場管理叢書編委會.土地收購經營城市的必然選擇[M].北京：地質出版社，2001，4.