跨越城市發(fā)展拐點(diǎn)的東京經(jīng)驗(yàn)

文│張耕田 城市中國計(jì)劃研究總監(jiān)，城市中國計(jì)劃由麥肯錫公司攜手哥倫比亞大學(xué)全球中心共同合作創(chuàng)建

跨越城市發(fā)展拐點(diǎn)的東京經(jīng)驗(yàn)

文│張耕田 城市中國計(jì)劃研究總監(jiān)，城市中國計(jì)劃由麥肯錫公司攜手哥倫比亞大學(xué)全球中心共同合作創(chuàng)建

與中國其他特大城市一樣，北京面臨的現(xiàn)實(shí)情況是，龐大規(guī)模的人口與有限的可承載能力矛盾突出，交通擁堵、環(huán)境污染、外來人口難以在城市中立足，城市運(yùn)營成本提高，運(yùn)行效率下降。而另外一些中國的二、三線城市正在重走這些特大城市的老路。

這是中國城市在城鎮(zhèn)化過程中的一貫趨勢(shì)，京津冀一體化將要開始動(dòng)遷一批產(chǎn)業(yè)，能否解決這些矛盾？

中國城市可持續(xù)發(fā)展存在顯著“拐點(diǎn)”

根據(jù)聯(lián)合國最新發(fā)布的城市可持續(xù)發(fā)展指數(shù)的研究表明，中國城市的可持續(xù)發(fā)展水平與城市規(guī)模、人口密度、流動(dòng)人口占比等也存在一定的正相關(guān)關(guān)系，但發(fā)展路徑上存在明顯拐點(diǎn)。

以185個(gè)中國主要城市作為樣本，可持續(xù)發(fā)展水平與城市人口規(guī)模之間的正相關(guān)關(guān)系，在人口達(dá)到450萬之前非常明顯，相關(guān)性可達(dá)到0.65。而對(duì)于人口超過450萬的城市，其相關(guān)性則迅速降到0.21，存在著明顯的路徑拐點(diǎn)。

城市（建成區(qū)）人口密度與可持續(xù)發(fā)展水平之間的關(guān)聯(lián)性存在同樣情況。當(dāng)人口密度小于8000人/平方公里，兩者相關(guān)性高達(dá)0.71。而當(dāng)人口密度大于8000人/平方公里后，兩者的相關(guān)性幾乎消失（僅為0.08）。

類似地，外商直接投資FDI、外來流動(dòng)人口占比也與可持續(xù)發(fā)展水平呈現(xiàn)出正相關(guān)關(guān)系，且同樣存在拐點(diǎn)。兩者的拐點(diǎn)分別出現(xiàn)在達(dá)到30億美元和當(dāng)流動(dòng)人口占比達(dá)到總?cè)丝诘?0％時(shí)。

人口規(guī)模450萬人、人口密度8000人/平方公里等拐點(diǎn)表明，對(duì)于中國城市而言，在達(dá)到這一數(shù)字之前，人口規(guī)模和人口密度的提高都有利于城市的發(fā)展，但跨過拐點(diǎn)后，進(jìn)一步增加人口規(guī)模和密度雖不意味著城市的可持續(xù)發(fā)展水平或宜居程度會(huì)下降，但對(duì)提升可持續(xù)發(fā)展水平作用有限甚至幾乎沒有任何貢獻(xiàn)。

因此，從這個(gè)角度看，城市人口達(dá)到450萬人和人口密度達(dá)到8000人/平方公里是中國城市可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中面臨的重要決策點(diǎn)。

中國多個(gè)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的城市都已跨過了人口規(guī)模、人口密度、FDI和流動(dòng)人口當(dāng)中的三個(gè)或四個(gè)拐點(diǎn)，包括上海、北京、深圳、廣州、杭州、天津、成都、南京、沈陽、武漢和重慶。這11個(gè)城市覆蓋了1.55億（約21％）的中國城鎮(zhèn)總?cè)丝凇１M管這些城市中的大多數(shù)目前擁有較高的可持續(xù)發(fā)展水平，但其通過增加人口等因素在原有模式上進(jìn)步的空間已非常有限。如此大量的人口占比凸顯了問題的重要性。

拐點(diǎn)不拐？

對(duì)一些國際城市的相同分析表明，類似“拐點(diǎn)”并未出現(xiàn)在國際領(lǐng)先的城市發(fā)展路徑上。

在國際案例城市中，人口密度與可持續(xù)發(fā)展水平并無直接關(guān)系。多個(gè)國際城市的人口密度盡管懸殊很大，但這些城市均有優(yōu)秀的可持續(xù)表現(xiàn)。國內(nèi)可持續(xù)發(fā)展表現(xiàn)較為突出的城市如廈門、大連、寧波等基本上正處于中國人口密度的拐點(diǎn)（8000人/平方公里），其可持續(xù)發(fā)展水平已經(jīng)非常接近國際對(duì)標(biāo)城市（如哥本哈根和中國香港）。當(dāng)越過這一拐點(diǎn)之后，僅有少數(shù)國內(nèi)城市延續(xù)了可持續(xù)發(fā)展（如深圳、廣州和杭州），其他大多數(shù)城市的可持續(xù)發(fā)展水平都差強(qiáng)人意，如哈爾濱、蘭州和鄭州（人口密度約為1.1萬人/平方公里）等。

與之形成鮮明對(duì)比的是，擁有相當(dāng)或者更高密度的國際對(duì)標(biāo)城市，如紐約的人口密度約為1.1萬人/平方公里、東京的人口密度約1.44萬人/平方公里，首爾的人口密度約1.7萬人/平方公里，即便這樣，這些城市卻依然能夠保持非常優(yōu)異的可持續(xù)發(fā)展水平。

原因何在？從具體指標(biāo)看，國內(nèi)城市和國際對(duì)標(biāo)城市的差距主要體現(xiàn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的大部分指標(biāo)上。比如，在經(jīng)濟(jì)方面，國際對(duì)標(biāo)城市的人均收入及服務(wù)業(yè)占GDP的比例均遙遙領(lǐng)先。平均高達(dá)80％的服務(wù)業(yè)占比不僅能保持經(jīng)濟(jì)和就業(yè)增長，而且相對(duì)其他多數(shù)的工業(yè)行業(yè)而言，服務(wù)業(yè)對(duì)資源的要求更低，對(duì)環(huán)境的影響也更加友好。在社會(huì)發(fā)展方面，國際對(duì)標(biāo)城市在各個(gè)指標(biāo)上的平均水平都超過國內(nèi)較先進(jìn)的城市，比如國際對(duì)標(biāo)城市平均每千人擁有4.5個(gè)醫(yī)生，而中國的領(lǐng)先城市僅有2.6個(gè)醫(yī)生。

環(huán)境指標(biāo)的差距也十分明顯。國際領(lǐng)先城市在空氣質(zhì)量、廢物利用管理方面表現(xiàn)更佳，比如，空氣污染物二氧化氮、二氧化硫和PM10的濃度大大低于國內(nèi)城市，工業(yè)二氧化硫的排放量僅為國內(nèi)城市平均水平的1/20。同時(shí)，國際城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)覆蓋更廣、設(shè)置更合理、利用率更高，如公共交通在國際城市廣泛使用，其使用頻率為國內(nèi)平均水平的4倍。

東京經(jīng)驗(yàn)：城市環(huán)境治理和公共服務(wù)均衡提供

從與國際先進(jìn)城市的對(duì)比中可以看到，中國城市可持續(xù)發(fā)展路徑上存在的“拐點(diǎn)”或“天花板”并不必然存在。這樣的“拐點(diǎn)”只能是中國城市特有發(fā)展模式下的產(chǎn)物。因此，中國城市要跨越可持續(xù)發(fā)展的“拐點(diǎn)”，必須要更新其固有的發(fā)展模式，要從片面追求經(jīng)濟(jì)增長轉(zhuǎn)向注重經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境均衡發(fā)展。

在可持續(xù)發(fā)展上做得最好的中國城市如珠海、深圳、杭州等城市也都是均衡發(fā)展方面做得最好的城市。而中國的大多數(shù)城市在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境和資源方面都存在這樣或那樣的短板有待克服。

以東京為例，東京的可持續(xù)發(fā)展指數(shù)顯著高于中國一線城市。它在人口壓力大及資源限制的情況下，其卓越表現(xiàn)歸功于政府在社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)健發(fā)展和能源高效利用四方面的努力，其中以社會(huì)和環(huán)境兩大細(xì)分領(lǐng)域的優(yōu)勢(shì)最為明顯。

東京的社會(huì)保障水平在亞洲首屈一指，其基本養(yǎng)老及醫(yī)療覆蓋率均達(dá)到100％。除了提供基本的社會(huì)保障，東京政府特別關(guān)注兒童及老年人的生活。為了促進(jìn)兒童的健康成長，東京創(chuàng)建了服務(wù)完善的兒童日托系統(tǒng)，預(yù)計(jì)到2020年將為超過7萬兒童提供日常照料服務(wù)。針對(duì)人口老齡化現(xiàn)象，東京政府積極為身體狀況尚可的老年人創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)，并為年邁老人開設(shè)養(yǎng)老中心。

東京在環(huán)境治理上（尤其是廢氣污染方面）的經(jīng)驗(yàn)也值得學(xué)習(xí)。早在2010年，東京就推出亞洲首個(gè)碳排放交易計(jì)劃，要求企業(yè)在2010～2014年期間減少6％的二氧化碳排放，以促使其排放量到2020年比2000年減少25％。東京自2005年起禁止柴油車上路，要求所有出租車使用天然氣；廢棄物管理方面，東京積極推廣“3R”概念（減少原料、重新利用、物品回收），比如利用廢紙重新制造紙張；同時(shí)實(shí)行垃圾排放收費(fèi)制度，垃圾排放必須交納相關(guān)費(fèi)用，并將其作為垃圾處理企業(yè)的收入。

在生態(tài)建設(shè)方面，東京政府在《城市規(guī)劃法》中規(guī)定，從東京市內(nèi)的任何一點(diǎn)向東、西、南、北方向延伸250米的范圍內(nèi)，必須見到公園。2002年起，東京推廣綠色建筑項(xiàng)目，規(guī)定新建大樓必須有綠地及樓頂綠化，并制定硬指標(biāo)，要求綠化面積要占樓房面積的20％以上。這些措施有效解決了在有限的城市空間內(nèi)實(shí)現(xiàn)良好綠化覆蓋的難題。

公共交通更增添了東京的城市魅力。東京是世界上公共交通最發(fā)達(dá)的城市之一，軌道交通里程約為北京的2.5倍。為了提高公共交通利用率，政府一方面降低公交出行成本，一方面對(duì)私車停車收取高昂費(fèi)用，成效顯著。同時(shí)，合理的布點(diǎn)、良好的線路運(yùn)營及綜合的站點(diǎn)周邊建設(shè)均使東京居民漸漸依賴于公交出行。

中國很多城市長期以來更多地是以“經(jīng)濟(jì)為本”、以“土地開發(fā)為本”，忽視了城市最終是其居民的城市，為居民提供完善的工作和生活環(huán)境是城市發(fā)展的最終目標(biāo)。城市人口達(dá)到450萬人和人口密度達(dá)到8000人/平方公里是中國城市可持續(xù)發(fā)展進(jìn)程中面臨的重要決策點(diǎn)。

很多中國城市的交通系統(tǒng)模式都存在人口分布密度和公共交通的設(shè)置不協(xié)調(diào)一致、道路網(wǎng)絡(luò)以主干道為主、車優(yōu)先于人等弊病。這些城市應(yīng)向以公共交通為導(dǎo)向的開發(fā)模式轉(zhuǎn)變，提高公共交通站點(diǎn)周圍核心區(qū)域的人口密度（如紐約市，約70％的紐約市人口生活在距公交站不到1/2英里的區(qū)域），促進(jìn)公共交通的使用，并為行人和自行車設(shè)計(jì)密集的道路網(wǎng)絡(luò)。城市還應(yīng)以公交為導(dǎo)向的密度分布作為分區(qū)規(guī)劃的核心，推動(dòng)混合功能式居民區(qū)的建設(shè)，這有利于提高城市整體的運(yùn)行效率，也有利于減輕污染和提高資源的利用效率。

城市中公共服務(wù)設(shè)施的供需匹配狀況是能否做到“以人為本”的又一集中體現(xiàn)。對(duì)北京的公共服務(wù)設(shè)施的供需匹配狀況的研究顯示，北京市二環(huán)以外到五環(huán)間的大部分區(qū)域都存在著較為突出的公共服務(wù)供需不匹配的問題。129個(gè)街道在公共服務(wù)設(shè)施（以小學(xué)為例）的供需匹配方面呈現(xiàn)出較大的差異，55％以上的街道都存在著公共服務(wù)供需不匹配的問題；有65％的常住人口居住在小學(xué)供給不足的區(qū)位。

城市公共服務(wù)設(shè)施的空間布局不合理會(huì)導(dǎo)致產(chǎn)生額外的通勤和能源消耗，形成沒有經(jīng)濟(jì)效率的額外交通和環(huán)境成本。

在改善城市公共品（特別是基礎(chǔ)性的教育和醫(yī)療設(shè)施）在空間上的合理和平衡配置，才是降低過量的交通需求、能源消耗和碳排放，推動(dòng)城市空間效率的提升和可持續(xù)發(fā)展的路徑。