陶然：城市不能計劃

文│陶然

陶然：城市不能計劃

文│陶然

按照當前城鎮(zhèn)化的思路，無論是限制大城市、特大城市發(fā)展，放開中小城市，還

是所謂的“三個一億人”計劃，以及《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》和《居住證管理辦法》所提出的改革措施，我覺得都沒有抓住問題的關鍵，如果處理不好，還可能讓我們的戶籍制度改革、土地制度改革半途而廢，甚至出現(xiàn)倒退。

城市不能計劃

陶然中國人民大學經(jīng)濟學院教授、人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院副院長、中國公共經(jīng)濟與治理研究中心主任

大城市、特大城市發(fā)展是城市化規(guī)律的必然結果，限制解決不了問題。政府和決策者應該更了解城市發(fā)展、城鎮(zhèn)化進程的規(guī)律。中國從計劃經(jīng)濟時期一直在限制大城市和特大城市的發(fā)展，希望在全國各地實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化，這不僅跟計劃經(jīng)濟的思維有關，也跟1980年中國很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、中小城鎮(zhèn)發(fā)展比較興旺有關，但這是特殊制度環(huán)境約束下的結果，也是違背一般城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的。

很多人經(jīng)常舉德國的例子，說明沒有特大城市、大城市，中小城市也可以搞得很好。但德國是一個很少見的沒有很多特大城市的例子，人口大都分布在很多中小城市，這跟德意志的歷史發(fā)展有關，與普魯士各公國割據(jù)有關，也與后面建立的全國性交通網(wǎng)有關。全世界絕大部分發(fā)達國家以及現(xiàn)在很多發(fā)展中國家，從工業(yè)化開始，大城市和特大城市的更快速發(fā)展幾乎是一個不可避免的現(xiàn)象。

美國哈佛大學教授愛德華·格萊澤是城市研究領域乃至整個經(jīng)濟學領域的頂尖學者，他指出，很多研究城鎮(zhèn)化的學者以前告訴大家說，工業(yè)化早期的城市化是以大城市為主，隨著大城市各方面的成本上升，比如說交通、污染、居住、擁堵成本上升，就會出現(xiàn)城市人口向中小城市流動的情況。

但格萊澤教授告訴我們，實際上不存在這樣的規(guī)律，因為大城市的成本雖然有所上升，但城市進一步集聚帶來的效益上升更快，完全可以抵消因為集聚帶來的成本增加。尤其現(xiàn)在全球進入了知識經(jīng)濟時代、互聯(lián)網(wǎng)時代，這種情況變得更突出。

另外，知識經(jīng)濟也使社會上很多有才能的人可以貢獻知識，知識經(jīng)濟給他們的回報非常高，所以這些人的收入會非常高。美國就出現(xiàn)了這種情況，在中國也開始出現(xiàn)了這種情況。高收入的人一定是需要各種中低端服務的，因為他們的時間成本要高得多，這就需要更多中低端勞動力給他們提供各類生活乃至思想生產(chǎn)的相關服務，來節(jié)省他們的時間成本。

中、低端服務業(yè)沒有貶義。一般來說，比如紐約，金融或者互聯(lián)網(wǎng)界一個高職位勞動力一般都需要4～6個低端的人給他們提供各種服務，因為每個的人時間成本不一樣，可能家政或者其它事情他全部都找人做了。我賺了很多錢，我就可以把我的財富通過這種勞動交換的方式轉移到那些人身上去，這就是社會財富擴散的過程，這就是市場機制的好處所在。

我們的很多決策者并沒有認識到這個規(guī)律，就是高收入人群更傾向于集聚，而他們也需要更多中低端勞動者來給他們提供各種節(jié)省時間的生活與生產(chǎn)服務。

提供什么樣的公共服務？

如果城市政府沒有通過有效的稅收、公共品定價和其他各種管理手段來有效地為所有高端、中端、低端勞動者提供公共服務，那么就會出現(xiàn)交通擁堵、環(huán)境污染這樣的城市病。相反，如果采取了好的管理措施，城市公共服務定價合理，城市病就不會出現(xiàn)，人口向大城市、特大城市集聚帶來的成本就會大大降低，而其集聚的收益就會進一步提高，那么大城市、特大城市的發(fā)展就根本不會成為一個詛咒，而成為整個經(jīng)濟乃至社會發(fā)展的祝福。

現(xiàn)在的問題，北、上、廣、深4個特大城市每個城市都已經(jīng)有接近或超過1000萬的外來流動人口長期生活與工作。這些特大、超大城市的外來流動人口甚至占到中國跨區(qū)外來流動人口的絕大部分。而《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出的特大城市“嚴格限制外來流動人口”的政策是否意味著這些已經(jīng)定居、就業(yè)的外來人口所需的與戶籍對應的公共服務將難以得到有效解決，甚至還面臨被用各種“經(jīng)濟、社會手段”逐步擠出這些城市的風險？

已經(jīng)進來的這么多人，大城市、特大城市的地方政府提供不提供公共服務？還是要把這些人趕出去？有辦法趕得出去嗎？實際上近年來北京、還有去年開始上海都在干這個事情，但這么做的效果不可能好，而且給經(jīng)濟與社會帶來的成本會非常高，更是對流動人口就業(yè)與居住權利的嚴重侵犯。

經(jīng)濟本來應該是這樣的，結果非要逆經(jīng)濟規(guī)律而行，這是有問題的。尤其中國現(xiàn)在經(jīng)濟開始下行，大城市要搞產(chǎn)業(yè)升級，恰恰意味著高中低端的服務業(yè)都要更多人口，中低端服務業(yè)人口為高端人口提供各種生產(chǎn)、生活服務，這就是經(jīng)濟規(guī)律，把這些人趕出去，對高端人口的發(fā)展也不利。所以各級政府應該意識到這是發(fā)展規(guī)律，應該想辦法切實提高大城市政府的管理水平。把這些城市病歸結于人口過多，尤其是外來中低端人口過多，這是非常錯誤的觀念。

其實戶籍制度改革要解決的問題，不光是從農(nóng)村到城市里的2億人進城定居的問題，如果加上他們的家庭成員包括留守婦女或者留守兒童一共應該有3億以上。按照正常的城鎮(zhèn)化的發(fā)展，如果考慮到未來還要每年解決1000萬的新增流動人口，到2020年，一共加起來應該要解決的是4億人到城市里面定居的問題。而不是《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》里提到的“三個一億人”。

解決住房問題的根本在于改革土地制度

農(nóng)民工家庭在城里定居下來最關鍵的有兩個條件，這兩個條件是互補的，一個是居住，一個是孩子上學和升學?，F(xiàn)在我們地方政府采取了一種扭曲的供地模式，住宅用地供應過少，城市房價必然有泡沫，未來房價就算跌一半，很多農(nóng)民工還是買不起，但是跌一半，金融體系與國民經(jīng)濟就已經(jīng)出現(xiàn)系統(tǒng)性風險了，甚至社會就可能就出問題了。所以我們面臨的是這么一個局面：房價太高，但又不敢讓它下來。

政府應對這個局面的方式是大規(guī)模搞保障性住房。但是我們的保障性住房很少是面對農(nóng)民工的。地方政府沒有積極性，也快沒錢去給哪怕是本城市有戶口的低收入居民提供。其實這些人人數(shù)本來不多，因為中國城市常住居民里85％甚至90％都至少有一套住房，20％有兩套及以上住房。

而一個正常沒有房地產(chǎn)泡沫的社會中，保障性住房的瞄準目標應該是給那些城市里連租房都租不起的人，給他們提供廉租房或者租金補貼。但我們的問題是房地產(chǎn)有嚴重泡沫，房價太高了，包括城市里新畢業(yè)的大學生、工作多年的農(nóng)民工都買不起房子，但是解決這個問題的方法，是不是要給他們提供保障性住房？在我看來，沒有什么政府有這么多錢能夠給三四億人提供保障性住房，同時還能管理好，這純屬幻想。

過去中國搞了多少保障性住房，幾乎全是失敗案例。經(jīng)濟適用房、兩限房、自住型商品房，這都是在扭曲的土地制度和住房價格下想出來的一些對付的方法。我們首先應該解決的帶來住房價格這么高的制度性根源，就是我們的土地制度。

我們扭曲的用地結構讓我們住宅用地供給過少，工業(yè)用地供給太多，使得人們的居住高度密集。在我看來，中國未來要取得一個平衡，現(xiàn)在的城市居住和商業(yè)區(qū)太密集了，我們的居住區(qū)面積太小，未來應該也可以攤大餅，但是要把工業(yè)區(qū)的攤大餅停下來。

我們的地方政府壟斷、限量、高價供應商住用地，放量、過度、低價出讓工業(yè)用地，才導致地方政府主要是去給資本家服務，而不是給包括流動人口在內(nèi)的城市居民服務。這一點從政府的支出往哪個方向走就可以看出來，以后要扭轉這種情況，就要徹底改革土地財政。

要讓公共服務價格合理化

市場的自身調(diào)節(jié)當然有它的經(jīng)濟作用，但是城市里包括道路、交通這些服務的定價，包括水的定價都不是市場定的，如果很稀缺，政府應該適當提高價格，如果城市里面有些低收入群體承受不了這個價格，政府就應該直接給這些人一些定向補貼，而不是普惠式的低價格。

我們要相信價格機制是可以起作用的，人口向城市里面集聚本來就是市場的作用。而且在知識經(jīng)濟時代，高端的人通過在線和見面的溝通聚集，同時需要很多低端的人來提供服務，每個人都應該有他在城市里生存的空間，這就是市場經(jīng)濟的本義。

我們確實有很多公共服務的定價應該更市場化或者應該對供需情況更有反應，從而讓這些公共服務的提供更具有財政可持續(xù)性。市場化定價緩解了城市服務供應不足的局面，價格上升就會多供給，人們也會節(jié)約，甚至有些人在這個城市里確實找不到合適的機會，他就會到其它城市去。當然這種適當?shù)奶醿r如果確實讓收入最低的人受到損失，你就給那些人一點補貼，不需要普惠性的低價制度。

此外，給流動人口提供公共服務的成本高不高，關鍵要看怎么提供公共服務，最貴的是住房保障。但我要說，只要是通過土地的市場化改革，政府不用掏錢就能解決住房問題，而且還能拉動增長。拉動增長的過程中還可以幫助政府抽稅賺錢，最終解決住房問題的成本就很低。

至于子女教育的問題，很多流動人口的子女是從落后地區(qū)隨著父母遷到發(fā)達地區(qū)的，落后地區(qū)的政府是給撥了財政轉移支付的，但是這個轉移支付應該逐步跟著人走，而不是跟著戶口走，很多人口遷出地的內(nèi)地，農(nóng)村上學的兒童數(shù)目已經(jīng)大幅度減少，可是這些地方拿的轉移支付還是跟原來戶口登記上的入學兒童的數(shù)目一致，這本來就是個浪費。所以你這個轉移支付就應該逐步向人口遷入地走，當然人口遷入地可能教育成本會更高，中央完全可以給點補貼，流入地的地方政府也有責任要出一部分，甚至是大部分。對于人口流入地的政府來說，哪怕沒有中央的轉移支付，這點錢對他們來說也真的是小錢。

關于戶籍改革的成本問題，地方政府，包括中央政府都要仔細想一想，要不要保障這些為你城市提供了這么廉價的勞動力的外來人口，包括他們的孩子的基本權利。這些人給城市做了這么多貢獻，要不要給他們提供一些基本服務。第二，如果地方不愿意，中央就必須要配套資源和強制地方政府來做這個事情。今天不蓋學校，明天就蓋監(jiān)獄。不能光看今天的成本，還要看未來的成本，更要看收益大不大。何況有很多好方法可以把戶籍改革的成本有效降下來，同時讓戶籍改革的收益大大提高。