新常態下我國規劃環境影響評價有效性問題探析

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摘要：構建規劃環境影響評價指標體系是規劃環評的基礎性工作，科學的評價指標體系可充分反映規劃區域的各方面特征，再選擇適當的評價方法進行綜合評價，可客觀地評價區域規劃的實施對環境的綜合影響，指導發展規劃的實施，為決策者提供技術支持。鑒于此，本文對新常態下我國規劃環境影響評價有效性問題進行了分析探討。

關鍵詞：經濟新常態；生態文明；規劃環境影響評價；城鎮化；生態環境

一、構建評價指標體系的基本原則

規劃環境影響評價指標體系需全面、客觀地反映環境系統的內部結構、外在狀態、各子系統相互關系以及戰略決策主要環境保護目標的實現程度，因此，在構建規劃環評評價指標體系時應遵循如下原則：

科學性。客觀存在、物理意義明確指標才能客觀地反映、度量系統的特征，評價結果才可信。

可操作性。所選指標必須考慮量化的可行性、建模的可操作性、數據的可靠性及可獲得性，盡量簡單實用。

多樣性。在規劃環評的指標體系中，應將定量指標與定性指標、絕對指標與相對指標、價值型指標與實物型指標等綜合考慮。

層次性。在指標體系構建時，應結合系統的內部結構，將相應的指標體劃分出明確的層次結構，以反映不同層次上的環境影響。

靜態與動態指標相結合。靜態指標用以反映系統某一時刻的狀態，動態指標則可用于預測未來環境變化趨勢，同時，考慮到系統的復雜性及動態變化，在評價執行過程中尚需不斷修正指標體系，且應根據專家意見、公眾參與反饋信息補充完善指標體系。

二、規劃環境影響評價有效發揮的制約因素

1、規劃環境影響評價制度建設尚需完善

首先，當前我國規劃環境影響評價的綜合決策機制尚未建立，有章不循的情況屢見不鮮，規劃環境影響評價制度仍不能成為標準的規范，使得環境影響評價在一定程度上成為形式。其次，我國的規劃環境影響評價制度建設中，還存在著相關導則指南不健全的現象，能源、資源開發類，旅游，跟蹤評價等相關領域的專項規劃環境影響評價導則尚未發布。例如，在跟蹤評價方面，我國《環評法》中提出要開展規劃環境影響跟蹤評價和建設項目環境影響后評價，但由于缺乏相關的配套實施細則，使得該項要求形同虛設。最后，規劃環境影響評價的管理機制尚不健全，規劃環境影響評價過程的經費使用、公眾參與以及跟蹤評價等難以有效展開。如2006年原國家環保總局頒布的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》僅適用于建設項目環境影響評價，對于公眾的環境監督權、檢舉權以及司法救濟權等權利沒有相關的規定和細則。

2、規劃環境影響評價的學科建設亟需提升

當前我國規劃環境影響評價有關的理論研究和實踐成果較多，但是我國規劃環境影響評價的學科建設卻始終處于初級階段，主要原因在于當前規劃環境影響評價研究主要側重于評價技術方法的提高、環境管理制度的完善以及應用范圍的擴展等方面，主要將規劃環境影響評價看作一項具體的環境管理制度和專門的技術工具。在應用和實踐中，主要將其看作一種具體的技術過程和輔助決策的手段，缺乏對規劃環境影響評價本質屬性和功能效果的思考，如對規劃環境影響評價的價值屬性、功能定位、功能發揮等方面進行深層次的探討和研究。

3、規劃環境影響評價內容有待完善

當前規劃環境影響評價的評價內容不完善，對重金屬污染的評估較少，對人群健康、氣候變化、生物多樣性等方面的評價欠缺。由于沒有相關的技術導則指引，也缺乏實踐經驗，實踐案例中人群健康、氣候變化等因素較少。地區的生物多樣性情況一定程度上可以反映出該地區受環境影響的程度，開展生物多樣性影響評價可以有效減少對生態系統的影響，有助于生態系統的保持與維護，但目前對生物多樣性評估工作的重要性還存在不同認識，缺乏保護措施的跟蹤檢查和工程完成后的評估，并且評估的理論和方法尚需研究。

三、提高規劃環境影響評價有效性的對策建議

1、轉變本位觀念，構建以可持續發展為本位的規劃環境影響評價體系

當前，我國環境承載力已接近上限，為應對環境污染加劇，保障生態安全，應盡快轉變長久以來以環境為本位的規劃環境影響評價體系，在兼顧環境質量的同時，從可持續發展的角度分析所在區域的資源承載力，同時充分考慮區域經濟結構的變化、環境污染帶來的經濟損失以及健康成本、社會及群眾不斷增加的對環境的訴求、國際綠色貿易堡壘等諸多因素，逐步形成以可持續發展為本位的規劃環境影響評價體系。基于生態文明建設構建規劃環境影響評價，

2、以此為工具推動生態文明建設

重構規劃環境影響評價系統的核心是基于“尊重自然、順應自然、保護自然”的生態文明理念和“建設美麗中國，實現中華民族永續發展”的兩大目標，構建規劃環境影響評價的價值規范，調整規劃環境影響評價系統。以生態文明建設面對且需解決的“資源約束趨緊、環境污染嚴重、生態系統退化”三大問題為導向，開展多樣化的規劃環境影響評價模式研究，基于生態文明，進行規劃環境影響評價制度分析、環境的預測評價、頂層設計，重點研究相關領域，如工業化、城鎮化、資源利用與開發、水電開發、交通、流域與區域海域開發等相關制度建設現狀，分析能否滿足生態文明建設的要求及其對規劃環境影響評價制度的響應與協調程度。

3、在落實現有法律法規的基礎上，逐步完善規劃環評的制度建設

《規劃環境影響評價條例》中對規劃環境影響評價的定位與內容做出具體的規定和要求，然而在規劃環境影響評價實施的過程中，評價過程難以嚴格按照導則和條例規定的相關要求進行嚴謹科學的評價。因此，應改變制度建設上“重建設、輕監督”的局面，在逐步完善規劃環境影響評價制度同時，加強法律法規落實的監管工作，做到“有法必依”，使已出臺的法規導則真正落到實處。此外，在規劃環境影響評價制度的完善方面，應盡快出臺相關領域的導則，如旅游、跟蹤評價等領域的導則，使相應的規劃環境影響評價工作做到“有法可依”。再者，建立規劃環境影響評價和建設項目環境影響評價的聯動機制，同時整合政策環境資源，建立規劃環境影響評價制度與區域限批制度、環境規劃制度、環境監測制度等相關制度間的聯動機制，從而推動環境影響評價制度在執行中的規范性。

4、完善規劃環境影響評價內容，將氣候變化、居民健康風險融入評價

目前我國在政策層面規劃環境影響評價尚處于起步階段，尚不足以有效地指導研究和實踐。在對新型特征污染物、持久性有機污染物、重金屬污染的評估方面還存在著不足，對敏感、重要受體的評估尚不充分，并且尚未將對氣候變化因素的評估納入評價內容當中。在經濟發展和環境保護工作進入新常態下，我國應進一步完善規劃環境影響評價的內容，加強規劃環境影響評價的理論方法的研究，納入生物多樣性、人民健康風險、氣候變化等因素，逐步完善自身體系建設，以迎接新時期的挑戰。

結束語

規劃環境影響評價是實現環境與發展綜合決策的政策工具，文章指出目前我國規劃環境影響評價尚處于起步階段，提出開展規劃環境影響評價的有效性研究，構建了規劃環境影響評價有效性評估框架，并在此基礎上，對影響規劃環境影響評價有效發揮的障礙進行探討，并從理念、構建、法律等多個方面為提升規劃環境影響評價有效性提出建議。

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