城市規劃公眾參與體系分析

祿勸彝族苗族自治縣住房和城鄉規劃建設管理局 云南省昆明市祿勸彝族苗族自治縣 651500

摘要：隨著城市化建設的深入實施，我國在2008年開始，逐步確立了城市規劃公眾參與體系。城市規劃公眾參與體系涵蓋了政府部門、規劃部門、城市公眾及利益群體等多個層面，需要對各參與主體的權責及義務加以明確。本文從城市規劃公眾參與體系的形成及發展背景入手，分析城市規劃公眾參與體系的構成要素，結合相關案例，探究完善城市規劃公眾參與體系的措施途徑。

關鍵詞：城市規劃；公眾參與體系；問題；對策

在城市化建設如火如荼的時代背景下，各大城市在經濟發展速度，產業結構優化等方面都有了大幅提升，城市基礎設施建設及公共服務趨于完善。但與此同時，城市資源在進行配置及協調時還存在科學嚴謹性不高的現象，反映出城市規劃體系尚未完善，而城市規劃公眾參與體系的建立及實施，則可以有效提高城市規劃質量水平。

一、城市規劃公眾參與體系的內涵及其實踐

城市規劃是基于城市的發展建設而制定實施的一系列計劃及建設方案，兼具政治、經濟、技術、文化等多重含義。公眾參與指的是政府及國家公共組織在進行政策的制定及決策時，由社會組織或社會個體通過多種途徑參與，從而使相關決策能夠統籌兼顧社會各階層的利益及訴求。城市規劃公眾參與即是指在城市資源的配置、城市建設發展方向的確立、社會利益博弈的協調等城市發展政策決策制定時，社會公眾及時介入，以實現城市利益多元化與公正化的平衡。城市規劃公眾參與體系的理論構建依據主要源于“多元主義”、“市民社會”、“交往理論”、“市民參與階梯”等具體理論及模型[1]。

圖一 城市規劃“市民參與階梯”理論模型示意圖

浙江大學湖濱校區的教學主樓于1991年建成，高度為67米，樓層數量為20層，在施工建設時，該“西湖畔第一高樓”即受到公眾的爭議及討論，最終因其會對西湖風景構成損壞，在2007年爆破拆除。該高樓在建設之初缺乏對公眾意見的收集及采納，最終引發了投資的巨大浪費，與之相比，香港西九龍文娛藝術區的規劃過程更能體現出公眾參與的重要作用。2005年，香港政府推出了西九龍地標建筑建設項目計劃，其單一化的招標方案出臺后，公眾反對聲浪較大，香港政府隨機擴大了招標企業的范圍，并進行了三個月的公眾咨詢及公示，但其規劃建設方案仍受到公眾的質疑。在歷經幾年的規劃設計后，2010年，“城市中的公園”這一規劃設計方案在充分獲取公眾支持后，最終用于西九龍文化區的規劃建設。

二、城市規劃公眾參與體系的構成主體及利益關聯

（一）政府部門及城市規劃部門

政府及城市規劃部門在城市規劃的編制及實施中，占據關鍵地位，發揮決定性作用，從城市規劃的系統結構上看，占據規劃關系鏈條頂端的政府部門，其決定了城市規劃的整體思路及規劃方向。政府開展城市規劃公眾參與實踐時，其主要目的可以從關系導向和目標導向上分析，關系導向是借助公眾參與，協調及化解城市規劃中涉及到的各個利益主體之間的關系及摩擦；目標導向是通過公眾參與，使城市規劃方案更加科學嚴謹，從而保障城市規劃的準確性及可行性。城市規劃部門及規劃人員主要負責規劃方案的具體實施，也起到一定的協調各方關系的職能作用。

圖二 城市規劃公眾參與體系中政府主體的職能目標示意圖

（二）社會利益集團

城市規劃中涉及到的利益集團主要是指借助城市規劃，謀求自身在城市土地利用及城市空間資源上的利益訴求，其既可以以集團或企業的形式存在，也可以單指社會利益個體。社會利益集團無法直接制約影響城市規劃方案的制定，因此，其在城市規劃公眾參與體系中主要借助于游說干預的方式介入。

（三）社會公眾群體

社會公眾群體在早期處于城市規劃建設體系的最末端，在參與城市規劃時，主要以被動參與的形式為主，造成這樣現象的主要原因是由于在城市規劃公眾參與實踐層面，我國與西方國家相比，時間更晚，公眾的參與意識相對不強。而在城市規劃公眾參與體系下，社會公眾群體的利益訴求得以被重視及強調，社會公眾群體這一要素的地位及作用更加突出。

三、城市規劃公眾參與體系中存在的問題及不足

從我國城市規劃公眾參與體系的實施情況看，其中存在的問題及不足主要體現在以下幾方面：

首先，在我國社會政治領域，公眾的主動參與意識不強，參與途徑不暢等現象長期存在，由此也使社會公眾在社會發展決策中的話語權受限。相應地，在城市規劃中，社會公眾的參與積極性也受到一定的壓制。此外，城市規劃具備的專業性，系統性要求，也給社會公眾的主動參與增添了難度。

其次，在城市規劃公眾參與體系具體實施中，雖然給予公眾參與較大的參與空間，但在公眾參與內容上還存在著程度不深，范圍狹窄等問題。例如，多數的城市規劃在吸納公眾參與的過程中，更多地是以前期的調研及意見搜集為主，在城市規劃的設計環節、實施環節公眾參與的比例不高，而在城市規劃公眾參與體系的覆蓋面上，也難以全面涉及到城市規劃建設的各個項目。

第三，在城市規劃公眾參與體系的法律保障環節，并不具備明確完備的法律保障機制。相比于英美等國，我國在公眾參與的立法上還處于摸索階段，公眾參與的形式主要體現在人代會的審議這一層面，參與方式單一，無法形成豐富多元的公眾參與形式，在利益協調的效率上不高[2]。

第四，作為城市規劃的規劃者而言，其一方面要領會政府部門及其他部門的規劃意圖及理念，借助自身所掌握的規劃知識及技術來對規劃思路加以全面分析，并及時與政府部門進行交流溝通，輔助其作出更加科學合理的規劃決策；另一方面又要兼顧到自身所承擔的協調政府利益、社會利益及公眾利益的職能作用，在規劃設計方案中體現出公正性和公平性，但在這一點上，城市規劃者仍以政府部門的規劃意志為主，城市規劃的利益協調性及規劃公正性有所欠缺。