新型城鎮化與土地利用協調發展問題研究

摘 要：本文對我國城鎮化快速發展中土地利用存在的主要問題進行了總結和分析，在介紹當前新型城鎮化內涵與特點的基礎上，提出了促進新型城鎮化與土地利用協調發展的對策建議。

關鍵詞：城鎮化；新型城鎮化；土地利用；協調發展

引 言：城鎮化是傳統鄉村社會向現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業、產業結構、土地及地域空間的變化，是城市規模不斷擴大的過程，是人類社會走向現代文明的重要標志，同時也是經濟社會發展的必經階段。

一、城鎮化進程中土地利用存在的問題

《中國新型城市化報2012》指出，2011年中國城市化率突破50%，這意味著中國城鎮人口首次超過農村人口，中國城市化進入關鍵發展階段。城鎮化飛速發展有力帶動了我國廣大農村的發展，豐富了社會服務資源，有利于提高土地利用集約度，促進農用地規模化經營，但快速城鎮化也對土地利用置帶來了不利影響：

第一，我國的城鎮化建設大肆征地造城，新城區遍地開花，城市發展過度依賴房地產開發，忽視公共綠地等公共基礎設施建設，這種發展模式導致土地浪費問題十分嚴重，造成城鎮生態環境系統存在較大缺陷。

第二，城市過度擴張致使耕地數量不斷減少。我國人多地少，土地資源尤其是承載著國家糧食安全問題的耕地資源顯得尤為稀缺。城鎮建設用地需求越大，與農地之間的矛盾也越尖銳。城市郊區和城市邊緣區大量高質量農用地在城鎮化發展中被征收轉化為城鎮建設用地。

第三，城鎮化過度擠占生態空間，城鄉生態環境遭到破壞。城鎮化過程中，為實現耕地占補平衡目標，不少地方占優補劣，補充耕地時上演“圍湖毀林”、“上山下灘”；為保證糧食總量，大量使用農藥、化肥來提高畝產，使得原本協調的農村生態系統發生改變；一些城市為了獲得更多發展空間和避免高成本的城鎮拆遷，開展填海造地、開山造城等開發活動，劇烈改變山地生態系統的穩態結

構和自調節功能，引發生態環境退化。

二、新型城鎮化的內涵與特點

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為中國發展新型城鎮化勾勒出了宏偉藍圖。新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。新型城鎮化的“新”具有以下特點：

第一，堅持城鄉統籌。從生產要素、城鄉產業、城鄉市場和公共資源配置一體化等方面入手，構建合理的現代城鎮體系，加快推進產城融合發展，形成經濟社會發展一體化的新格局。

第二，堅持發展方式的集約性。新型城鎮化是立足于我國資源、環境剛性約束凸顯的基本國情的理想選擇。實行集約型城鎮化，要求節約集約配置土地資源，利用產業集聚優勢促進生產發展和城鎮化，促進低投入、低消耗、低污染、高效益的集約型發展模式。

第三，堅持綠色發展，建設美麗城市。將生態文明理念融入城鎮化全過程，將城市建設成為一種人與自然和諧、經濟社會發展與生態環境保護雙贏的文明發展新境界、新形態，促進城市建設中經濟、政治、文化、社會與生態文明五位一體協調發展。

三、新型城鎮化與土地利用協調發展建議

新型城鎮化建設是一項復雜的系統工程，最大的難點和關鍵則是土地利用和配置問題。土地是具有全局性、根本性、戰略性的重大問題之一。因此，著力解決新型城鎮化中的土地問題，促進土地利用協調發展是推動新型城鎮化建設、全面實現小康社會目標的基礎保障。

（一）樹立科學發展觀，強化耕地保護意識

要樹立土地持續利用的意識，積極轉變思維方式。土地尤其是耕地是一種稀缺資源，必須強化耕地保護意識。國際經驗表明，人們對耕地非生產功能的需求會隨著生活水平提高而快速提高。將農業生產與膳食結構變化相結合，使農業生產向生態型、觀光型農業轉變，重視耕地的非生產性功效，提升其經濟與生態效益，充分激發城鄉居民保護耕地的熱情與主觀能動性。通過強農扶農富農政策，引導發展各種特色和高效農業，擴大農產品的市場需求，達到合理有效利用耕地的目標。

（二）科學制定土地利用規劃，加強與相關規劃的銜接與協調

土地配置走集約化道路，必須強化規劃控制，管理創新和科學調控。在土地利用規劃編制中，要充分重視產業轉型對土地利用的影響，合理配置土地資源，提高土地資源利用率。在土地利用具體工作中，嚴格按照規劃執行。目前我國現行的規劃體系主要有國土資源部的國土規劃和土地利用總規劃、住房和城鄉建設部的城鄉規劃和發改委的區域發展規劃構成。

（三）大力推進農村土地綜合整治，創新土地綜合整治工作機制

科學推進城鄉土地配置與整治，有利于適時補充耕地、盤活存量土地、優化城鄉用地、強化集約用地、提升土地產能、推進新農村建設進程。

首先，要充分利用當地第二次土地調查和其他專項調查成果，摸清農村土地特別是耕地后備資源家底。調查的內容應包括可供開發的未利用地，可改造為耕地的其他農用地以及可用于耕地開發的土地。各地應根據新一輪土地利用總體規劃，結合土地專項規劃，編制好土地綜合整治專項規劃。

其次，加大農村宅基地管理和整治力度，嚴格農村宅基地審批制度，積極探索農村宅基地有償退出機制。探索開展農民公寓式住宅試點，對城鄉結合部的村鎮，要堅持統一規劃、設計、施工，利學布局，變一戶一宅式安置為集中公寓式安置。各地可對主動放棄宅基地的，采取貨幣補貼、安置補償等措施給予鼓勵。也可對空心村較集中的地區進行規范管理，以新農村建設為契機，做好村莊規劃，拓寬整治復墾范圍。

再次，創新土地綜合整治工作機制。將土地整治與改善農村生產條件、推進農村產業、促進農村集中居住和實現農村增收相結合。通過對項目區田、水、路、林、村進行綜合整治，切實提高農村綜合生產能力，積極引入農業龍頭企業和農業產業化項目，推動土地承包經營權流轉和規模經營，大力發展現代農業。通過土地整理推動農民居住向城鎮、中心村和聚居點集中，增加耕地數量、提高耕地質量，引導農民向農業產業工人轉變或向二、三產業轉移，實現農民向租金保底、務工獲薪和入股分紅等多元化增收轉變。

（四）完善土地流轉制度，深化城鄉一體化用地改革，建立統一的土地市場

完善土地流轉制度，首先要明晰集體土地權屬，重構集體土地所有權主體，通過制度設計使農民對集體土地的所有權落到實處。同時規定農村集體土地所有權和國家土地所有權在法律地位上的平等性，真正賦予農民土地產權。探索建立土地使用權流轉和收益分配機制，實現“同地、同權、同價”，確保農民成為流轉收益的主要獲得者。

深化城鄉一體化用地改革，探索建立城鄉統一的有形土地市場。開展農村建設用地評估，在國有土地交易市場的基礎上，增加農村集體建設用地入市交易的服務、管理功能，探索國有建設用地和農村集體建設用地“兩種產權、同一市場、統一管理”的新途徑，逐步建立城鄉統一的土地市場。

新型城鎮化建設是新一屆政府的重大施政舉措，是當前中國經濟發展的著力點。走新型城鎮化道路，不但要對我國現行的土地管理制度進行相應的改革，而且要從強化服務人民群眾、維護農民合法權益的角度出發，進一步強化保護耕地和依法管理用地的觀念，實現土地資源的優化配置。

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