發達國家支持公共文化發展的財稅政策及借鑒*

苑新麗（東北財經大學地方財政研究中心 遼寧 大連 116025）

發達國家支持公共文化發展的財稅政策及借鑒*

苑新麗（東北財經大學地方財政研究中心 遼寧 大連 116025）

目前，我國公共文化正處于一個全面發展的新階段，如何運用財稅政策促進公共文化建設與發展，成為人們關注的重要課題。本文總結梳理了發達國家支持公共文化發展的財稅政策特征，旨在對完善我國公共文化財稅政策提供一些有益的借鑒。

公共文化 財稅政策 政府投入

公共文化作為一國文化發展的重要組成部分，受到各國的重視。借助財稅政策支持本國公共文化的發展，是各國的共同選擇。梳理總結這些政策特征，有助于我國在公共文化發展與創新中更好地消化吸收和學習借鑒。

一、發達國家支持公共文化發展的財稅政策

（一）擁有健全的文化法律法規

運用法律法規來促進、規范公共文化發展是發達國家的基本做法。從立法模式來看，可以劃分為兩類：一是建立公共文化機構的專門法。如法國的《圖書館法》、加拿大的《博物館法》、美國的《博物館圖書館事業法》等，這些法案對公共圖書館、博物館等公共機構的供給與服務問題，做出了相應的法律規范，從法律上保證了大多數社會公眾的基本公共文化需要，為公共文化發展創造了良好的發展環境和制度保障。二是制定有利于文化事業發展的稅收法律法規。如法國的《企業參與文化贊助稅收法》以及《文化贊助稅制》等，將鼓勵社會捐助公共文化的稅收政策措施通過法律法規加以制度化與法制化；美國將支持公共文化發展的政策措施通過立法的形式加以明確，美聯邦稅法早在1917年，就對博物館、美術館等非營利性文化團體和機構規定了免征所得稅政策，對公司、私人等向非營利性文化團體捐款和贊助的，也給予相應減少應納所得稅額的待遇。上述法律法規成為各國推動公共文化發展的基礎性保障，對公共文化發展起到了舉足輕重的指導作用。

（二）廣泛運用財政資金支持公共文化發展

基于各國具體國情和公共文化管理體制上的差異，有的國家采取由財政直接撥款對文化進行資助的直接投入模式，有的國家則采取間接投入模式，即通過第三方機構將財政資金分配到具體文化事項上。

法國、加拿大等是直接投入模式的典型代表。法國既強調中央政府對公共文化事業的核心支持作用，也注重發揮地方政府對公共文化事業的投入效能。在國家層面，法國先由中央政府將財政資金撥付給文化

和交流部，再通過該部門將資金分配給巴黎和一些大城市的重要文化活動或重要文化設施。在地方政府層面，各大區、省、市（鎮）三級政府主要是通過文化事業專項預算，為當地重要文化活動或設施提供財政資金，資金支持力度與政府級次則呈反向關系，通常是市（鎮）級（含市際合作公共機構，下同）的財政投入最多，其次是省級投入，投入最少的是大區級財政。以2006年為例，在三級地方政府總投入中，市鎮級及市際合作公共機構投入占比高達73.78%，省級投入為18.34%，大區級投入占7.88%①張麗.法國公共文化發展政策研究[J].山東圖書館學刊, 2013 ,(5).。

美國、英國等國家主要采用政府財政間接投入模式。這種模式的主要特點是：在財政資金投入方面，政府與具體的文化事務之間沒有直接聯系，而是通過二者之間的中介組織來完成。以美國為例，聯邦政府每年將財政資金提供給國家藝術基金會和國家人文基金會等社會組織，基金會再按照一定的標準和分配辦法將這些資金撥付給各州及聯邦各地區藝術委員會，對具體的文化活動進行資金資助。美國還成立了具有民間性質的國家博物館及圖書館服務協會，聯邦政府每年向其撥款，再由這兩個協會負責決策和協調所有博物館、圖書館的資金安排事項。美國聯邦政府在文化資金撥付方面遵循兩個原則：一是“資金匹配”原則，即在聯邦政府投入文化資金的基礎上，要求各州、各地方政府同時從其地方財政經費中劃撥出相應的文化配套資金；二是“有限資助”原則，即政府對于任何文化項目均不給予所需資金的全部支持，通常只給予不超過其所需經費 50%的資金扶持。因此，美國公共文化機構和文化活動對來自于公司、公眾等社會捐款的依賴性較大。

（三）財政文化資金有明確的預算安排

發達國家為了確保財政資金對公共文化的支持，在預算管理體制上，對公共文化支出在中央、地方財政支出中所占比例或數額有著明確的安排。比如，德國的文化事業雖說是由各州政府承擔管轄責任，但聯邦政府在每年的預算中都安排有一定數額的文化事業經費，且不斷提高比例。如2009年，德國文化事業的預算安排是11.4億歐元，較2008年增加了3.5%，較2005年則提高了約 20%。美國的《國家藝術及人文事業基金法》中明確規定，為確保文化事業發展有足夠的資金保障，美國政府每年應有相當比例的資金用于對文化藝術的投入。法國的全部財政預算中，僅對文化和交流部就安排了高達1%的預算②中央政府公共文化投入中，除文化與交流部外，還包括教育部、外交部、總理辦公室、經濟、財政和工業部等。。日本、加拿大的預算開支中，文化方面的經費占國家預算比重也比較高，分別為0.8%和為2%左右③各國比重為近幾年的平均約數值。。

各發達國家不僅有明確的財政文化資金預算安排，而且其財政資金的指向性也非常清晰，公共文化財政資金主要配置于需要重點扶持的領域，只是在優先級次上有所不同。通常劃分出三個級次：第一級次是博物館、藝術館及藝術團體等；第二級次是文化遺產、圖書檔案館等；第三級次是文化藝術培訓、文化促進、大眾教育等。④范志杰.發展文化事業促進文化產業政策研究[D].北京：財政部財政科學研究所,2013.

（四）注重發揮稅收政策對公共文化發展的支持作用

發達國家在稅收政策上對公共文化給予了重點傾斜。以美國貝瑟斯德社區為例，地方政府從該社區征收的房地產稅中，每征收1美元就提取1.6美分給社區，個人財產稅中每征收1美元則提取4美分給社區，社區將分得的款項用于社區圖書館、文化中心等公共文化建設；對社區舉辦的各種文化活動，包括活動中的門票收入也給予免稅待遇⑤戴有山.美國公共文化事業發展分析 [J]. 華人時刊, 2014 ,(2).。美國對從事民族藝術、文化遺產等工作的非營利性文化機構給予稅收上的優惠政策，聯邦稅務局頒發的《免稅組織指南》中，對交響樂團等9個領域的文化藝術團體給予免稅優惠。美國的個人所得稅始于1913年，1917年美國國會通過法案，規定民眾個人以實物或資金方式向文化藝術組織的捐助，可抵免個人所得稅，1935 年，美國又將這一稅收優惠政策擴大至公司和企業，法人對非營利文化機構的捐助額也可按照一定比例抵免公司所得稅；美國稅收法律還規定，個人向文化協會或非營利文化組織的慈善捐贈金額，可以作為扣除項目，直接從遺產和贈與稅稅基中扣除。英國對與公共文化相關的書籍、報紙、刊物等給予增值稅

零稅率的待遇，書籍與報刊等享受免征進口環節稅收待遇；同時還嚴格區分公益性文化事業與文化產業的不同，賦予不以盈利為目標的一些大學出版社，如劍橋大學出版社、牛津大學出版社等以非營利機構地位，對其全部經營收入實施免稅政策。日本稅法規定，企業可以依據其捐贈數額多少，享受相應的減免法人所得稅待遇，在稅收激勵政策作用下，捐贈甚至成為一些日本大企業的一種時尚。澳大利亞也有稅收優惠的規定，任何個人、公司向文化組織的捐贈，均可以免除相應數額的個人所得稅或公司所得稅。

二、對完善我國公共文化財稅政策的借鑒

（一）重視立法，健全文化領域的法律法規

在我國，與經濟、教育等領域的立法相比，文化領域的立法還處于比較滯后的階段。目前，在公共文化領域，我國還沒有一部由人大立法的法律，僅有一個行政法規——2003年國務院頒布的《公共文化體育設施條例》。當前全國公共文化的發展正處于關鍵時期，缺少相應的法律法規體系，必然會制約我國文化事業的健康有序發展。因此，建議借鑒發達國家做法，根據公共文化的不同類別，分別建立相應的法律法規：（1）建立公共文化方面的基礎性法律。為有效保障社會公眾的基本文化權利，進一步明確各級政府在公共文化建設中的職責，規范公共文化的財政投入水平與機制，加快出臺《公共文化服務保障法》，將其列入國家基本法范疇，提高法律效力，并以此作為國家有關行政法規及地方性文化法規的實施依據。（2）建立公共文化機構方面的專門法。為明確公益性文化機構的法律地位及其所賦有的權利與義務等，應針對公共文化機構制定專門的法律法規。先期主要應出臺《公共圖書館法》、《博物館法》等 ，待時機成熟，可考慮借鑒法國的做法，單獨出臺一部《文化贊助稅法》，以進一步明確企事業單位、社會力量捐助公共文化可享受的稅收待遇。通過上述法律法規的制定，逐步形成一個科學合理、層次清晰的公共文化法律法規體系，提升“文化立國”的理念，促進我國公共文化健康、有序發展。

（二）完善公共文化資金投入方式，提高財政資金的有效性

我國長期以來公共文化產品與服務的供給資金，主要依賴于政府的財政投入，在投入模式上，又主要以直接投入為主。這種模式盡管有利于國家統一調配文化資金，發揮政府的核心作用，快捷地為社會公眾提供基本公共文化服務，但受政府財政資金不足的限制，造成公共文化財政投入的不平衡；同時，隨著公眾對公共文化多元化需求的增強，政府財政“大包大攬”的資金供給模式，也會帶來供給的產品和服務與公眾需求相脫節的弊端?；诖耍谖幕斦Y金投入方式上，可以嘗試采用英、美等國的間接投入模式，在中央政府和基層文化部門、文化事項之間增設一個中間層——具有中介性質的公共組織，并由其承擔中央公共文化基金的審批與分配職責。這種間接模式，不但在制度上能夠保證公共文化部門平等地享受來自于國家財政的資金支持，而且有助于減輕當下龐大文化行政機構運行中的成本，同時，由于中介組織對基層民眾的公共文化需求與偏好有著較好的把控，也有利于提高政府資金供給的有效性。

（三）規范公共文化投入的財政預算安排，突出支持重點

改革開放以來，我國不斷增加對公共文化的資金投入，但財政總支出中公共文化事業經費所占比重一直沒有明顯的提升。1986年，我國文化事業費占財政支出比重為0.49%，1992年攀升至0.52%，隨后開始出現下滑態勢，2013年僅為0.38%。因此在當前和今后一段時期，我國需要增強政府的財政文化投入總量，提高公共文化支出在財政總支出中的比例。具體可以采取參照教育、科技等領域的財政預算安排辦法，每年年初以高于經常性財政收入的增長幅度來安排公共文化的支出預算。同時，建議再借鑒法國做法，進一步強化地方政府公共文化支出責任，對地方政府財政支出中用于公共文化支出的最低比例或數額加以明確。

在加大公共文化財政資金投入基礎上，還要注意突出財政支持領域。目前我國公共文化的薄弱環節主要體現在公共文化基礎設施方面，從全國公共文化場館數量上看，依然不能滿足公眾對公共文化的消費需求。2013年，全國建有公共圖書館3112個，平均每43.7萬人擁有1所公共圖書館，數量不但遠遠低于發達國家，與我國文化部在《2000年的中國文化》發展戰略中提出的每20萬人擁有1所圖書館網點的目標，也相差甚遠。其他的如博物館、美術館、群藝館等文化機構，也同樣面臨著數量嚴重匱乏，提供服務能力不

足的困境。這說明，加快公共場館建設依然是我國公共文化事業發展的重點。為此，立足于我國實際，借鑒發達國家經驗，在項目選擇上，財政資金應主要配置于能夠滿足絕大多數公眾需求的基本公共文化方面，如博物館、圖書館、文化館和展覽館等大型文化設施及各種場館的數字資源建設，鄉鎮和街道的文化廣場和文化中心建設，社區和村落圖書室、文化室、文化活動中心建設等；在區域方面，基于我國西部地區和一些老少邊窮地區政府財力薄弱的實際狀況，中央財政資金可以通過一般性轉移支付方式向這些地區的公共文化傾斜，優先保證經濟落后區域的文化資金供給，著力提高貧困地區的公共文化服務水平；在人員投向上，財政資金應重點向進城務工人員、下崗失業人員、低收入人群以及殘障人群等傾斜。

（四）發揮財稅政策的引導和示范作用，鼓勵社會力量參與公共文化建設

社會力量的廣泛參與，不僅能滿足大眾多元化的文化需求，而且有利于降低文化投入成本，提高文化資源利用效率。我國目前由于捐助手續過于繁瑣，缺少健全的捐助資金管理機制，加之必要的財稅激勵制度不健全，公益性文化事業長期處于一種“政府單打獨斗”的境地，企業、個人等社會力量捐贈積極性不高，捐資數量不多。以稅收政策為例，我國現行企業所得稅法和個人所得稅法，針對納稅人的捐贈行為雖然均有相應的政策規定，但對捐贈資金設置了允許在稅前扣除的比例要求，導致捐贈者在捐贈資金以外還要承受額外的負擔，可操作性較差。今后在公共文化建設中，我國應進一步發揮好財政資金的引導、膨化及示范作用，通過政策引導形式的投入，鼓勵其他投資主體行為參與公共文化建設，緩解目前文化建設資金投入不足的局面?？梢圆扇〉呢斦甙ǎ簩τ谏鐣Y本興辦公共文化機構，所需建設用地可由政府進行無償劃撥；對向社會開放文化設施的企事業單位，給予相應的財政補貼；通過政府采購、公共文化項目外包、委托生產等形式，鼓勵各類社會力量參與公共文化產品供給。可以采取的稅收政策包括：對生產與供給公共文化產品的企業，增值稅方面給予必要的稅收優惠，可考慮適當降低這類企業增值稅稅率，將文化服務行業納入“營改增”范圍。對廣播、影視服務、群眾文化服務及文化社團服務等，從低確定增值稅稅率；對企業、單位等對文化事業的捐贈，經過相關的審核后，不受現有企業所得稅12%的捐贈比例限制，捐贈額可允許全額在企業所得稅前扣除；對向公共文化事業捐贈額較大的企業，如果其捐贈額超過當年應納稅所得額的，可允許結轉到以后納稅年度抵扣；對個人對文化事業的捐贈，不受現行30%捐贈比例的羈絆，允許在個人所得稅稅基中全額扣除，對個人為公共文化活動無償提供資金、場地、場所及設施的，比照個人所得稅中捐贈優惠的相關規定給予稅收減免；對公共圖書館、博物館、美術館、文化館、群眾藝術館等公益性文化企事業單位，從境外進口所需的設備，給予減征或免征進口稅收待遇，進口外文原版書籍、藝術品和新型文獻載體等免征進口環節增值稅和關稅。通過采取積極的財稅政策，調動社會各界參與文化發展的積極性。

[1] 毛少瑩.發達國家的公共文化管理與服務[J].特區實踐與理論,2007,(2).

[2] 張麗.法國公共文化發展政策研究[J].山東圖書館學刊,2013,(5).

[3] 苗瑞丹.反思與借鑒：美國公共文化政策對我國文化發展成果共享的現實啟示[J].學術論壇,2013,(10).

[4] 匡導球.公共財政支持文化建設:動因、機制與路徑[J].新視野,2012,(6).

[5] 趙康.我國公共文化發展的財政支持問題研究[D].濟南：山東財經大學,2012.

[6] 戴有山.美國公共文化事業發展分析 [J]. 華人時刊, 2014 ,(2).

責任編輯：王 平

International Experience of Fiscal Policies for Promoting the Development of Public Culture and Its Reference for China

Xinli Yuan

How to promote the construction and development of public culture by fiscal policy is an important concern in China at present, when public culture steps into a new stage of comprehensive development. The characteristics and experience of fiscal policies adopted by western countries to support the development of public culture are examined in this paper in order to provide valuable reference for improving fiscal policy in China.

Public culture Fiscal policy Government investment

F810.42

A

2095-6126(2015)04-0048-04

* 本文系遼寧省社會科學規劃基金重點項目“遼寧公共文化服務體系財政政策研究（項目批準號：L12AJY004）”的階段性成果。