關于完善農民土地征收的幾點思考

【摘要】本文主要闡述了當前政府征用土地公益性目的范圍及提高征用農民土地的補償標準，筆者根據自己的實際工作情況談了農民土地的征收征用程序完善的一些對策。

【關鍵詞】農民 土地征用 補償標準 對策

當前我國農民土地征用制度還不完善，主要表現為公共利益不明確、補償標準過低、征用程序不透明、缺乏嚴格的征用違法責任追究和司法救濟等。筆者就完善農民土地征用，保護農民權益提出以下幾點思考。

一、明確界定政府征用土地公益性目的范圍

十屆全國人大二次會議上，將《憲法》第十條第三款由原來的“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”，修改為“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。2004年修訂的《土地管理法》第二條規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。”由此可見，法律對農民的土地權利是實行有限保護，也就是說，為了公共利益的需要，國家可以對農民的土地實行征收或者征用。但是，究竟什么是公共利益，不論是學理上還是法律上都沒有明確的定義和規定。這為個別地方政府借公共利益的名義違法征收或者征用農民土地留下了巨大自由裁量的空間。從學理上要對公共利益作出明確的定義也是一個難題。

為了防止政府濫用征地權，立法要明確界定政府征用土地公益性目的范圍，既要列舉哪些事項是屬于公共利益的范圍，也要列舉哪些事項不屬于公共利益，進而規范政府的征地行為?；谏鲜龇治觯瑐€人認為，公共利益的范圍應當只限定在公共交通、衛生、市政建設、國防建設等領域，明確規定開發區、工業園區、生產建設用地等不屬于公共利益的范圍。只有這樣，才能縮小征地范圍，控制征地規模，合理利用土地，確保我國基本耕地的底線。

二、提高征用農民土地的補償標準

農民土地的補償標準是農民土地征用補償的核心問題。當前征地補償數額是按照土地被征用前3年平均產值若干倍確定的，這種算法稱為歷史定價法，即向后定價方式。但是，土地一旦被征用出讓的時候，計算方法卻被顛倒過來了，采用未來定價法，即向前看的定價方式。當前土地批租定價，就是采用這種方式的。這兩種方法計算出來的價格相差懸殊。按照歷史定價法，目前法律規定的最高補償標準是，土地被征用前3年平均產量30倍以內。每畝土地作為農用的時候，每年最高產出也不過數千元，在這個基礎上乘以30，最高也不過十幾萬元。但是，土地被征用并出讓后，按照未來定價法，即使按照農用產量，得出的結果也遠遠超過十幾萬元。兩種土地價格計算辦法的巨大差額是地方政府濫用公共利益的名義違法征地的根本動因。從某種意義上說，歷史定價法造成征收農民土地的補償標準過低，侵害了農民土地權益。同時，歷史定價法也是計劃經濟的產物，剝奪了農民在土地流轉過程中收益權、收益處置權和使用權的轉讓權或流轉權。因此，提高農民土地補償標準是保護農民土地權益的必然選擇。

如何確定合理的補償標準在不同的社會經濟發展階段具有不同補償理論，進而具有不同的補償標準。根據我國國情，農民土地征用補償標準應當采用相當補償原則，其補償標準具有不確定性，視情況不同，采用完全補償或者不完全補償的標準。具體來說，隨著市場經濟的建立，農民土地補償標準應當逐步向市場價過渡，讓市場來決定土地的價格。土地征用設置的土地補償費、青苗及建筑物、構筑物補償費、殘地補償費等主要補償項目參照當地正常的土地市場價格確定補償標準。國家可以計征土地增值稅，并從中提取一定比例用于建立農村社會保障體系，保障失地農民的生存發展權。

三、完善農民土地的征收征用程序

完善的農民土地征收征用程序是保障農民土地權益的一道防線。這是因為程序具有正義的價值取向與控制政府權力的功能。完善的農民土地征收征用程序要包含土地征收征用過程中的審批制度、公開制度、告知制度、參與制度、說明理由制度、職能分離制度。

首先，要建立嚴格的土地審批制度，防止越權批地，控制地方為逃避法律規制而把土地“化整為零”進行批地的行為。一方面，出于公共利益的需要征用農民土地，必須確保妥善安置失地農民，切實保護失地農民的利益，保證農村社會的長治久安。另一方面，土地征用必須統一規劃，整體規劃，防止為了降低審批級別，將同一項目用地分批審批的現象。

其次，要確保征地行為透明，建立征地公開制度，確保農民知情權，陳述意見權、申辯權等，從而使他們的合法權益在程序上得到有效的維護。要防止政府公權力侵害農民的土地權益就必須保證土地征用程序的公開透明，要滿足農民的知情權、陳述意見權、申辯權。在土地征用程序中維護作為行政相對人的農民的土地合法權益，只有土地征用程序公開是不夠的。關鍵是要使行政相對方真正成為程序的主體，享有程序參與權，尤其讓相對人享有陳述意見權和申辯權，這對于維護行政相對方合法權益具有實際意義，同時，也有利于減少征地糾紛，讓相對人心悅誠服地接受土地征用方案。

再次，加強土地征用的監管，建立農用地征用違法責任追究制度。賦予農民更多的監督權，改變農民在征地中的被動地位。規范政府征用土地的權力，加大執法監督檢查的力度，建立土地征用第一責任人制度，土地監管嚴格以法律為依據，做到執法必嚴，違法必究，以確保法律的嚴肅性和威懾力量。

四完善農民土地征收的司法救濟

沒有救濟就沒有權利，司法救濟是農民土地征用權益保障的重要機制，也是農民土地權利保障的最后一道防線。加強完善農民土地征收的司法救濟需要做到以下幾個方面：

一是司法機關有必要站在構建和諧、穩定的農村社會關系的高度，敢于受理農村土地征收行政案件，監督行政主體的征地行為，以保障農民的土地權利。法院受理農村土地行政案件在法律上是沒有障礙的，關鍵是法院以及法官思想觀念轉變的問題，真正做到獨立公正審判。

二是完善行政訴訟管轄制度，確保農村土地案件審判的實效性。行政訴訟管轄制度解決的是由哪一級以及由哪一個人民法院主管行政訴訟案件的問題。從我國行政訴訟法的立法規定看，除了一些有重大影響以及立法有特別規定的行政案件，一般情況下行政案件由被告所在地的基層人民法院管轄。這種制度安排很難從根本上保證行政案件尤其是農村土地案件審判的實效性。這是因為，由同級法院審理土地案件，出于對地方政府與自身利益的考慮，很難保證審判的獨立。因此，為了改變目前現狀，必須改革現行的行政訴訟管轄制度。個人認為，行政訴訟管轄制度改革的基本思路是，從“人事權”和“財權”兩個方面改革現行司法體制，要么提高行政審判的管轄級別，要么總結“異地交叉管轄”的經驗并使之制度化、法律化，確保法院中立和獨立審判。只有這樣，行政訴訟才能有效解決行政糾紛，有效解決農村土地行政爭議案件。

三是建立農村土地行政案件法律援助制度。筆者之所以主張建立農民土地征用行政案件法律援助制度，一方面是因為，農民作為一個群體，總體上是處于社會弱勢群體的地位，對社會弱勢群體的權利進行保護是國家的一項義務，尤其是對農民賴以生存的土地生產資料加以保護更是國家義不容辭的責任；另一方面，由于在土地司法救濟渠道中，農民的訴訟成本相當高昂，勢必導致一些農民土地征用行政案件不能進入司法救濟程序，從而規避了司法對政府行為合法性的監督。

【參考文獻】

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