“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題的研究綜述

【基金】秦蕙君與李政道中國(guó)大學(xué)生見(jiàn)習(xí)進(jìn)修基金。

本項(xiàng)目同時(shí)受“蘇州大學(xué)大學(xué)生課外學(xué)術(shù)科研基金”資助。

【摘 要】近年來(lái)，“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題成為學(xué)術(shù)界普遍關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。本文首先論述學(xué)術(shù)界在“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題上存在著反對(duì)合法化、支持合法化、有限合法化的分歧，重點(diǎn)分析“小產(chǎn)權(quán)房”合法化過(guò)程中存在的難點(diǎn)，進(jìn)一步從不同視角闡述“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的構(gòu)想與途徑。

【關(guān)鍵詞】小產(chǎn)權(quán)房；合法化；土地制度

“小產(chǎn)權(quán)房”是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村委會(huì)、村民與開(kāi)發(fā)商合作建設(shè)或者自行開(kāi)發(fā)建設(shè)，并以較低的價(jià)格出售給城鎮(zhèn)居民或者集體之外的其他村民的房屋。它沒(méi)有國(guó)家頒發(fā)的土地使用證和預(yù)售許可證，無(wú)法得到由國(guó)家房管部門頒發(fā)的產(chǎn)權(quán)證，只有由鄉(xiāng)政府或村委會(huì)私下頒發(fā)“證件”。因此，“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán)證不是合法有效的產(chǎn)權(quán)證，它的交易無(wú)法獲得現(xiàn)有法律的承認(rèn)與保護(hù)。隨著“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)規(guī)模擴(kuò)大，交易日益頻繁，“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題漸成民眾和政府共同關(guān)注的問(wèn)題，也成學(xué)術(shù)界研究的熱點(diǎn)問(wèn)題。

一、“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的爭(zhēng)議

“小產(chǎn)權(quán)房”的“茁壯成長(zhǎng)”并非一年兩年，“小產(chǎn)權(quán)房”的隱藏風(fēng)險(xiǎn)也不是一天兩天，卻直到近幾年形成“燎原之勢(shì)”，政府部門才想起“發(fā)威問(wèn)罪”。在“小產(chǎn)權(quán)房”是否應(yīng)該予以合法化問(wèn)題上，學(xué)術(shù)界目前分為三種觀點(diǎn)：

一種觀點(diǎn)是反對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化。其實(shí)，依法理來(lái)看，產(chǎn)權(quán)無(wú)所謂大小，只存在有無(wú)的問(wèn)題。故“小產(chǎn)權(quán)房”不屬于法律上的概念，而是社會(huì)上一種約定俗成的稱呼。有的學(xué)者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”存在并不意味著就是合理。雖然“小產(chǎn)權(quán)房”的普遍存在盡管反映了農(nóng)民分享土地級(jí)差收益的訴求，但這并不意味著國(guó)家就應(yīng)該總結(jié)各地經(jīng)驗(yàn)，將其納入合法化軌道。如果“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，不僅會(huì)沖擊城市發(fā)展秩序，而且會(huì)破壞法律的嚴(yán)肅性與中央政府的權(quán)威，帶來(lái)亂占耕地和社會(huì)混亂等不利后果，甚至給我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)帶來(lái)障礙。任志強(qiáng)在對(duì)待小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題上持否定態(tài)度，他認(rèn)為，建設(shè)部雖無(wú)權(quán)管理非城鎮(zhèn)國(guó)有土地上的建設(shè)行為，但對(duì)違反《房地產(chǎn)管理法》的銷售行為則應(yīng)予以制止。有的學(xué)者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”的存在應(yīng)該屬于我國(guó)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌中的遺留問(wèn)題，造成事實(shí)婚姻與合法婚姻的共存，當(dāng)商品房與“小產(chǎn)權(quán)房”價(jià)格接近時(shí)沒(méi)有太大的反映，當(dāng)價(jià)格急劇拉開(kāi)時(shí)這種共存就產(chǎn)生沖突了。如果把“小產(chǎn)權(quán)房”堪稱“事實(shí)婚姻”的話，承認(rèn)它的合法性，就等于對(duì)受法律保護(hù)的合法婚姻的不公。有的學(xué)者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”不能合法化的理由是十分充足，最關(guān)鍵的理由是“劣幣驅(qū)逐良幣”的道理。“小產(chǎn)權(quán)房”比相應(yīng)的商品房?jī)r(jià)格低很多，如果讓其合法化，違規(guī)建立的房屋同樣受到法律的保護(hù)，鉆政策空子的人得到的比守法的人多，必然助長(zhǎng)房地產(chǎn)市場(chǎng)的不健康發(fā)展以及社會(huì)普遍違規(guī)的不良風(fēng)氣。有的學(xué)者認(rèn)為，一旦城郊農(nóng)民通過(guò)“小產(chǎn)權(quán)房”分享了土地非農(nóng)使用的收益，政府就不再可能通過(guò)壟斷一級(jí)土地市場(chǎng)來(lái)獲取巨額土地財(cái)政，而離開(kāi)土地財(cái)政，中國(guó)正在急速擴(kuò)展的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就沒(méi)有資金支持，城市本身的發(fā)展就會(huì)受到限制。有的學(xué)者還提到，目前開(kāi)發(fā)的“小產(chǎn)權(quán)房”中存在著一類單純?yōu)楂@取巨額利潤(rùn)而建設(shè)的奢侈性商品房，如某些開(kāi)發(fā)商在城鄉(xiāng)結(jié)合部的集體土地上開(kāi)發(fā)建設(shè)別墅群，此類“小產(chǎn)權(quán)房”不能合法化。

另一種觀點(diǎn)是支持“小產(chǎn)權(quán)房”合法化。有的學(xué)者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”的合法化是物權(quán)法中平等保護(hù)物權(quán)原則的基本要求。有的學(xué)者從政策角度認(rèn)為，雖然現(xiàn)行政策法律禁止城鎮(zhèn)居民購(gòu)買“小產(chǎn)權(quán)房”，但這種禁止在當(dāng)前是不合時(shí)宜的。黨的十七大報(bào)告提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”，形成“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局”，而禁止“小產(chǎn)權(quán)房”合法化，正是人為地在城市與農(nóng)村之間制造壁壘，不利于生產(chǎn)力的發(fā)展，有違十七大精神。有的學(xué)者從法理上分析，“小產(chǎn)權(quán)房”從本質(zhì)上是符合法律的基本理論和精神，應(yīng)當(dāng)完善相應(yīng)立法，使“小產(chǎn)權(quán)房”擁有明確的法律地位，從而促進(jìn)其合法化的步伐。學(xué)者張?jiān)葡家舱J(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”并未違反憲法有關(guān)規(guī)定，小產(chǎn)權(quán)房合法化所帶來(lái)的好處多于弊處，將其合法是大勢(shì)所趨。小產(chǎn)權(quán)房合法化，在法律上將小產(chǎn)權(quán)名正言順，這不僅關(guān)系到小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買者、村民、村集體組織、開(kāi)發(fā)商和政府的多方利益，而且也關(guān)系到和諧社會(huì)的構(gòu)建。有的學(xué)者從城郊結(jié)合部的小產(chǎn)權(quán)房的現(xiàn)狀及其存在的原因進(jìn)行剖析，認(rèn)為城鄉(xiāng)結(jié)合部的“小產(chǎn)權(quán)房”合法化具有現(xiàn)實(shí)的必然性與法律的可行性，在其合法化問(wèn)題上，應(yīng)立足現(xiàn)實(shí)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，有區(qū)別地進(jìn)行合法化。有的學(xué)者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”存在具有某種程度上的現(xiàn)實(shí)合理性，因此，如何引導(dǎo)“小產(chǎn)權(quán)房”從“合情合理”到“合法合規(guī)”，在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展中和諧解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府、村民、購(gòu)房者、開(kāi)發(fā)商的多贏。

還有一種觀點(diǎn)是將“小產(chǎn)權(quán)房”有限合法化。有的學(xué)者提出可以使“小產(chǎn)權(quán)房”市場(chǎng)從灰色、非法轉(zhuǎn)向“有限合法”，即承認(rèn)并保護(hù)“小產(chǎn)權(quán)房”類同保障性住房的有限產(chǎn)權(quán)，但限制其商品化流轉(zhuǎn)。也就是將不違反城市規(guī)劃或經(jīng)調(diào)整城市規(guī)劃后符合規(guī)劃的存量小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行有限合法化：政府確認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的“有限產(chǎn)權(quán)”，按規(guī)定為購(gòu)房者辦理權(quán)屬登記，分別注明“小產(chǎn)權(quán)房”、集體所有土地。將有限合法化后的“小產(chǎn)權(quán)房”作為商品房與保障性住房之外重要的房屋形態(tài)，納入合法、規(guī)范的住房政策管理體系。有的學(xué)者特別強(qiáng)調(diào)，對(duì)符合城市規(guī)劃和土地規(guī)劃的一般住宅建筑項(xiàng)目（不含別墅和高檔公寓）的小產(chǎn)權(quán)房，可參照城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房的政策，將其納入社會(huì)住房保障體系之中，并在限期內(nèi)不得上市。有的學(xué)者提出可以對(duì)符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房，如在宅基地，未利用土地和農(nóng)村建設(shè)用地上以及在城鄉(xiāng)結(jié)合部或城市近郊建造的小產(chǎn)權(quán)房，通過(guò)政府回購(gòu)，轉(zhuǎn)變成經(jīng)濟(jì)適用房、回遷房。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”合法化過(guò)程中的難點(diǎn)

“小產(chǎn)權(quán)房”盡管不合規(guī)矩，卻屢禁難絕，而國(guó)家這些年也一直沒(méi)有形成完善的頂層設(shè)計(jì)去破解這一難題。如今，小產(chǎn)權(quán)房面積逾66億平方米，有超過(guò)8000多萬(wàn)居住者，巨大體量讓清理更顯尷尬和困窘。在一些地方，“小產(chǎn)權(quán)房”已經(jīng)實(shí)現(xiàn)社區(qū)化，直接對(duì)這些“非法建筑物”采取拆除政策所帶來(lái)的社會(huì)動(dòng)蕩是難以想象的。“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題牽涉到包括法律、土地制度、房地產(chǎn)市場(chǎng)在內(nèi)的爭(zhēng)論，從當(dāng)前學(xué)術(shù)界已有研究成果看，“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的難點(diǎn)主要來(lái)自以下幾個(gè)方面：

一是城鄉(xiāng)二元土地制度的“先天不足”。現(xiàn)有研究普遍認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的根本原因是城鄉(xiāng)二元土地制度及政府對(duì)土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷。我國(guó)《憲法》第十條規(guī)定“城市的土地屬于國(guó)家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》第六十三條規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。第四十三條、第四十四條規(guī)定“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”、“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)”。國(guó)家對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的用途進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，一旦轉(zhuǎn)變集體土地用途則需要經(jīng)過(guò)國(guó)家相關(guān)部門的審批和征收。農(nóng)村集體土地?zé)o法直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，因?yàn)檗r(nóng)村集體土地自由流轉(zhuǎn)不僅違反了《土地管理法》，實(shí)際上也違背了《物權(quán)法》的規(guī)定及《憲法》的基本原則與精神。在這種城鄉(xiāng)二元土地制度的背景下，集體土地所有者與國(guó)有土地所有者之間權(quán)利不對(duì)等，農(nóng)村集體組織并不完全擁有集體土地產(chǎn)權(quán)，對(duì)土地的占有、使用、收益和處分權(quán)是有限的，尤其是缺乏最終處分權(quán)。農(nóng)村集體所有土地?zé)o法直接進(jìn)入土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，而地方政府作為土地一級(jí)市場(chǎng)壟斷的供給者，通過(guò)低價(jià)征收，高價(jià)拍賣，從中收取巨額的土地出讓金以及各種相關(guān)稅費(fèi)。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)，打破了政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)的格局，在某種程度上也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體、村委會(huì)、村民參與土地資源配置，分享工業(yè)化城市化進(jìn)程中土地增值收益的結(jié)果。在集體土地使用權(quán)無(wú)法進(jìn)入市場(chǎng)資源體系產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益情況下，農(nóng)村集體組織和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)便在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下，以相對(duì)低廉的成本建造小產(chǎn)權(quán)房，從而減少政府環(huán)節(jié)。國(guó)有土地和集體土地雖然同為建設(shè)用地，但卻始終無(wú)法實(shí)現(xiàn) “同地、同權(quán)、同價(jià)”，農(nóng)民利益訴求受限，使得城中村和城郊的少部分農(nóng)民受利益驅(qū)使，蓋“小產(chǎn)權(quán)房”并依靠“小產(chǎn)權(quán)房”謀利。因此，城鄉(xiāng)二元土地制度既是“小產(chǎn)權(quán)房”存在的主要根源，也是“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的制度瓶頸。只要城鄉(xiāng)二元土地制度沒(méi)有改變，城鄉(xiāng)土地市場(chǎng)未實(shí)現(xiàn)一體化，“小產(chǎn)權(quán)房”就不可能退出歷史舞臺(tái)。

二是城鎮(zhèn)化加深“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的復(fù)雜性。我國(guó)過(guò)去幾十年的城鎮(zhèn)化發(fā)展無(wú)疑為“小產(chǎn)權(quán)房”提供了發(fā)展的土壤。我國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”的推動(dòng)作用主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：一方面，20世紀(jì)90年代以來(lái)，城市化快速發(fā)展帶動(dòng)了大量農(nóng)民工進(jìn)城，就業(yè)和住房需求明顯增加，在一定程度上推動(dòng)了“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)。另一方面，我國(guó)城市化的一種重要形式就是“城市包圍農(nóng)村”，最終蛻變?yōu)椤俺侵写濉薄Ｕ畬?duì)農(nóng)地征用的規(guī)模越來(lái)越大，原村民傳統(tǒng)的以農(nóng)耕為主的生產(chǎn)與生活方式逐漸消失，出租房屋和集體物業(yè)成為原村民的主要收入來(lái)源，從而形成了不被國(guó)家法律承認(rèn)的“小產(chǎn)權(quán)房”。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)化給“小產(chǎn)權(quán)房”合法化造成的影響來(lái)自兩個(gè)方面：一方面，城市外來(lái)人口激增，為城市建設(shè)貢獻(xiàn)的同時(shí)，住房需求呈現(xiàn)供不應(yīng)求的狀態(tài)，加大了“小產(chǎn)權(quán)房”的清理工作難度；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)用地因?yàn)檗r(nóng)村勞動(dòng)力的大量流失，驅(qū)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和開(kāi)發(fā)商把目光投向農(nóng)村建設(shè)用地，這種鉆“法律空位”的行為又使得“小產(chǎn)權(quán)房”的法律地位更加尷尬。有的學(xué)者對(duì)此總結(jié)，“小產(chǎn)權(quán)房”合法化是打破城市化瓶頸的最佳選擇，但這種城市化必須遵守“兩根紅線”：一是“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)必須符合城市規(guī)劃，“不能亂搭亂建”。二是“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)應(yīng)該本著土地高效利用的原則，“不能將受保護(hù)的基本農(nóng)田轉(zhuǎn)作住房建設(shè)之用”。由于小產(chǎn)權(quán)房之前長(zhǎng)期處于灰色狀態(tài)，缺乏規(guī)劃與監(jiān)管，觸犯“兩根紅線”的情況不可避免。

三是不同利益群體的利益沖突是問(wèn)題的根本。“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的核心問(wèn)題是不同利益群體的利益重新分配問(wèn)題。涉及“小產(chǎn)權(quán)房”利益群體的關(guān)系如下：第一，從地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體來(lái)看，“小產(chǎn)權(quán)房”開(kāi)發(fā)損害了地方政府土地財(cái)政的利益，因此，地方政府嚴(yán)格規(guī)制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”的行為，并查處相關(guān)人員的非法活動(dòng)；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體在與地方政府的博弈中占有信息優(yōu)勢(shì)，針對(duì)地方政府的監(jiān)察和查處，他們會(huì)采取更隱蔽的方式開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”。第二，從開(kāi)發(fā)商與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體來(lái)看，由于土地資源的稀缺性和基層政府配置集體土地享有特權(quán)，使得土地資源成為房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的尋租目標(biāo)。“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)可以大大節(jié)省工程設(shè)計(jì)、建設(shè)投入、配套開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用、應(yīng)繳稅款和營(yíng)銷等費(fèi)用，因此，房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商會(huì)不惜一切代價(jià)進(jìn)行尋租行為，繞過(guò)地方政府直接與村委會(huì)合作開(kāi)發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”，使得開(kāi)發(fā)商和村集體都能從中獲得巨大的利益。第三，由于“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)建設(shè)無(wú)需交納土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，成本低廉，農(nóng)民通過(guò)出售“小產(chǎn)權(quán)房”所獲收益遠(yuǎn)比國(guó)家的征地補(bǔ)償款要高得多。因此，為了實(shí)現(xiàn)利益最大化，農(nóng)民、村集體、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等主體便會(huì)自發(fā)自覺(jué)地推動(dòng)集體土地私下流轉(zhuǎn)，以“小產(chǎn)權(quán)房”的形式與地方政府進(jìn)行利益博弈。

三、“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的構(gòu)想和途徑

“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的產(chǎn)生有著深刻的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治背景，既與城鄉(xiāng)二元土地制度下政府壟斷土地一級(jí)市場(chǎng)有關(guān)，也與農(nóng)民試圖要分享工業(yè)化、城市化進(jìn)程中土地增值收益有關(guān)，還與地方政府監(jiān)管不力、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商追逐高額利潤(rùn)、住房保障體系不健全和房?jī)r(jià)偏高有較大關(guān)系。關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”合法化的構(gòu)想和途徑，目前學(xué)術(shù)界主要從以下幾個(gè)視角加以論述：

一是法律變革的視角。完善土地立法，消除“小產(chǎn)權(quán)房”的制度缺陷。 “小產(chǎn)權(quán)房”在目前情況下要合法化，首先是“用地要合法化”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村宅基地使用權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，而“用地合法化”的前提是修改現(xiàn)有法律。有的學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)首先通過(guò)對(duì)《憲法》條文的擴(kuò)大解釋，為農(nóng)地社會(huì)保障功能轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)功能提供合憲性基礎(chǔ)。有的學(xué)者建議修改我國(guó)的《土地管理法》，逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，確保農(nóng)村集體建設(shè)用地與國(guó)有土地“同價(jià)同權(quán)”。集體土地中除用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)田、森林等土地外，還有大量宅基地等建設(shè)用地，《土地管理法》將其賦予與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)相同的流轉(zhuǎn)權(quán)利。有的學(xué)者認(rèn)為，基于“小產(chǎn)權(quán)房”法律問(wèn)題的解決策略，需要從社會(huì)實(shí)踐出發(fā)不斷地進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整，只有這樣才能從根本上促進(jìn)“小產(chǎn)權(quán)房”法律問(wèn)題的有效解決。有的學(xué)者認(rèn)為，首先要從法律上明確“小產(chǎn)權(quán)房”交易的范圍，規(guī)范“小產(chǎn)權(quán)房”交易行為，可首先在一些地區(qū)試點(diǎn)，由主管部門以立法形式明確試點(diǎn)地區(qū)交易的合法性、交易的范圍。在現(xiàn)行法制下，以物權(quán)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)“小產(chǎn)權(quán)房”合法化存在很大的難度，因此，可通過(guò)“法定租賃權(quán)”這一債權(quán)制度使“小產(chǎn)權(quán)房”獲得合法身份。

二是完善土地制度。“小產(chǎn)權(quán)房”在法律層面的尷尬地位其實(shí)反映了現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的不完善，與其說(shuō)是“小產(chǎn)權(quán)房”帶來(lái)了諸多問(wèn)題不如說(shuō)是這種土地制度牽扯出了一系列的法律、政策矛盾。在目前土地制度條件下，有的學(xué)者提出，可以直接承認(rèn)符合規(guī)劃的小產(chǎn)權(quán)房是集體土地之上的商品房即可，由有關(guān)部門予以確認(rèn)之后登記發(fā)證，同時(shí)，將小產(chǎn)權(quán)房納入城市房屋保障體系，這樣，既有利于小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題盡快解決，也有利于行政管理和社會(huì)穩(wěn)定；還有學(xué)者提出，可以通過(guò)分類登記與規(guī)范發(fā)證解決“小產(chǎn)權(quán)房”的合法生存問(wèn)題，通過(guò)稅收與財(cái)政來(lái)解決“小產(chǎn)權(quán)房”的公平與合理性問(wèn)題。有的學(xué)者提出，要繼續(xù)深化農(nóng)村土地制度改革，實(shí)現(xiàn)集體土地和國(guó)有土地同等權(quán)利，建立統(tǒng)一、規(guī)范、有序的城鄉(xiāng)一體的土地市場(chǎng)體系，為全面推行集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)奠定制度基礎(chǔ)。有的學(xué)者提出，通過(guò)改革土地制度，合理分配農(nóng)地增值收益，尋找公私兼顧、收益共享的途徑，使在“小產(chǎn)權(quán)房”交易中收益合法化。有的學(xué)者建議，應(yīng)盡快設(shè)立土地發(fā)展權(quán)制度，以土地發(fā)展權(quán)配置作為城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場(chǎng)管理的政策工具，解決征地制度與“小產(chǎn)權(quán)房”建設(shè)利益導(dǎo)向極端化的問(wèn)題。有的學(xué)者認(rèn)為，可以編制城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的土地利用規(guī)劃制度，在確保農(nóng)用地不減少的前提下，將集體建設(shè)用地通過(guò)土地交易所公開(kāi)掛牌交易，實(shí)現(xiàn)集體土地的細(xì)化分類處置，以消除“小產(chǎn)權(quán)房”合法存在的制度缺陷。還有的學(xué)者提出構(gòu)建宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度，探索宅基地?zé)o償和有償使用分類制度，合理分配宅基地流轉(zhuǎn)收益，為解決“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題創(chuàng)造制度基礎(chǔ)。以楊小凱、陳志武為代表的主張廢除集體土地所有制，實(shí)現(xiàn)土地私有化，從根本上解決“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題。

三是完善稅費(fèi)、保障房制度。有的學(xué)者提出，從法律的角度看，“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)并不似某些媒體所宣揚(yáng)的為“法律空白”、“灰色地帶”或者在“夾縫中生存”，建設(shè)部門對(duì)其的直接調(diào)控沒(méi)有行政權(quán)限支持等，如果說(shuō)責(zé)任，應(yīng)該追究到經(jīng)濟(jì)適用房的供給乏力，以致住房供給緊張。因此，有的學(xué)者認(rèn)為，可以由購(gòu)房人一次性補(bǔ)交“小產(chǎn)權(quán)房”的土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)，使其合法化，但補(bǔ)繳的比例要區(qū)分高檔型“小產(chǎn)權(quán)房”和普通住宅型“小產(chǎn)權(quán)房”。可以參考深圳試點(diǎn)處置小產(chǎn)權(quán)房的做法，通過(guò)補(bǔ)繳一定比例的土地出讓金實(shí)現(xiàn)“轉(zhuǎn)正”，而補(bǔ)繳的土地出讓金則稱之為小產(chǎn)權(quán)房的“轉(zhuǎn)化費(fèi)用”。有的學(xué)者認(rèn)為，“小產(chǎn)權(quán)房””問(wèn)題凸顯了住房保障體系的缺漏，因此，應(yīng)給予包括農(nóng)民的宅基地及其房屋一個(gè)疏導(dǎo)途徑，政府可將符合條件的房屋與整個(gè)保障性住房制度相銜接，將符合條件的“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｕ闲苑课荩{入住房保障制度，提出“以租代售”，將“小產(chǎn)權(quán)房”通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作的方式轉(zhuǎn)化為公租房。

“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題的研究，基于不同的立場(chǎng)、視角或方法，給出了不同的看法或建議，得出了不同的結(jié)論。從目前的研究成果看，“小產(chǎn)權(quán)房”合法化問(wèn)題牽涉到包括法律、土地制度、不同利益主體的利益分配等問(wèn)題，這些問(wèn)題表面上是法律問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，實(shí)質(zhì)上是政治問(wèn)題，因此，中央政府在調(diào)查研究基礎(chǔ)上進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)去破解這一難題顯得更為重要。

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