試析行政監察制度中公眾參與問題

摘 要：“群眾路線”是中國共產黨最根本的工作路線，要求“一切為了群眾，一切依靠群眾，從群眾中來，到群眾中去”。基于我國行政監察工作主體——紀委、行政監察局“聯署辦公”的現實特點，“群眾路線”也成為我國行政監察的一項根本工作路線、指導思想。故而，從公眾參與、公司協力角度對我國行政監察制度發展進行了一些思考。本文首先以介紹行政監察本身的作用與功能作為邏輯起點；其次，通過引用社會學中“功能主義”、公共管理學中“行政環境”、制度經濟學中“交易成本”三個理論作為視角，探討行政監察制度建設、運行中公眾參與的必要性；再次，融合“新公共管理理念”、“群眾路線”作為行政監察中引入公眾參與的理論基礎和政治基礎；最后，對我國行政監察制度進行實證分析并提出若干建議。

關鍵詞：行政監察；公眾參與；群眾路線；新公共管理

一、何謂行政監察

行政監察是指在行政系統中設置的專司監察職能的機關對行政機關及其工作人員以及國家行政機關任命的其他人員的行政活動及行政行為所進行的監督檢查活動。其折疊性質和地位：監察機關是各級人民政府為保證政令暢通，維護行政紀律，加強廉政建設，改善行政管理，提高行政效能，促進國家行政機關及其國家公務員依法行政而專門設立的行使行政監察職能的機構。《中華人民共和國憲法》規定，國務院”領導和管理民政、公安、司法、行政和監察等工作”，由此確立了行政監察在我國政治體制中的地位。《中華人民共和國行政監察法》規定了監察機關的性質、領導體制、管轄范圍、職責權限和機構設置等，進一步明確了監察機關的法律地位。監察部是最高監察機關，在國務院的領導下，主管全國監察工作。縣以上地方各級人民政府及其所屬部門的監察機關分別在本地區、本部門行政首長和上一級監察機關的領導下，主管所在地區和部門的行政監察工作。這種雙重領導體制是憲法規定”國家機構實行民主集中制的原則”在監察機關領導關系上的具體體現，保證了監察機關應有的法律地位和權威性。

二、何謂公民參與

公眾參與，通常又稱為公共參與、公民參與，“就是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動。”公民參與源于古希臘雅典的直接民主模式，到十八、十九世紀表現為洛克與密爾提倡的民主理論、黑格爾的“公民社會觀”、哈貝馬斯的“公共領域”論點，直到20世紀中后期，公民參與才被廣泛應用于行政領域，甚至改變了行政的運作模式——由行政主導演變為公民參與主導。

三、在行政監察中的引入公民參與的必要性分析

1.功能主義視角

功能主義認為，社會是由在功能上滿足整體需要從而維持社會穩定的各部分所構成的一個復雜的系統。社會學家孔德、斯賓塞等人將社會整體看做一個有機體，按照達爾文“進化論”的理論，其中各社會因素、組成部分都具有其存在的意義，都對社會這個有機體的成長、運行、發展具有一定意義，起到一定作用。按照《行政監察法》第一條的表述，行政監察的功能是“為了……保證政令暢通，維護行政紀律，促進廉政建設，改善行政管理，提高行政效能”，簡言之，即為了促進行政權的有效實施。而行政權的實施，是以社會為客體，以社會成員、社會事務為承載體的，即其實施是為了社會有序運行、發展。公眾作為社會的主體，其利益的實現即成為了行政權之功能的指向，也是行政監察功能的體現。故而，之于社會這個有機體整體而言，行政監察功能的實現應以公眾為目的。公眾參與是充分表達、充分實現公眾利益的高效機制，因此，行政監察制度中引入公眾參與是其功能實現的必要條件。

2.行政環境視角

行政環境是行政管理學（公共管理學）中的重要概念，它是指影響行政系統生存與發展的要素的總和，包括外部環境與內部環境。行政管理學認為行政系統是與外部環境密切聯系的開放性社會系統，它適應外部環境需要而產生；在與后者的相互作用中，發揮自己的特殊功能，保持自己運行的和諧。全面考察行政環境，研究外部環境對行政系統的影響，對正確理解行政系統的建立原則、結構特點、運行方式、功能范圍、發展規律與歷史命運，掌握優化行政環境的正確途徑和科學方法，提高行政管理水平等，都有重要意義。

3.交易成本視角

學生認為，交易成本理論也可以用來對行政監察制度進行“成本——效益”分析。在行政監察制度的運行過程中，為完成交易（行政監察目標的完成與實現），至少需要人力、物力、信息、時間等方面的成本，而行政監察作為行政系統內部的監督制度，不能避免因“裁判員”與“運動員”之間的緊密關系而帶來的在形式上、實質上的不利益。由于行政系統本身作為一個社會子系統，在其結構中，不僅有簡單作為行政機關工作人員身份，以工作關系為紐帶而形成的正式群體，也有因工作原因進而產生其他情感交流，而形成的以其他社會關系為紐帶的非正式群體。非正式群體屬于初級群體的一種，初級群體是一個相對較小，有多重目的的群體，群體間的互動式親密無間的，并存在一種強烈的群體認同感。其對于其所在社會系統的運行具有正、負兩種效應。因此，在行政系統內部進行行政監察制度的運行過程中，基于行政工作人員之間基于非正式群體成員身份的情感，將會對行政監察工作帶來負效應，如包庇、監察力度弱、通風報信等。換言之，即基于非正式群體效應，行政監察制度的運行效益會降低。為降低行政監察人員與其他被監察人員之間形成非正式群體的概率，為抵消、減輕非正式群體效應對監察效益的損耗，必然要求在監察成本方面進行“增資”——專門監察隊伍的培養、專業監察技術的培養、監察周期的增長以及監察力度的加強。這些“增資”主要表現在人力、物力、時間、信息成本的大量提升上。行政監察制度自身的目標是“改善行政管理，提高行政效能”，而若其成本巨大，則必然被束之高閣，成為非常態、非常規運行制度。

行政監察制度運行中“交易成本”的降低，不能簡單粗暴的從成本的量上入手，而應當從成本的承載者入手。即在不降低行政監察現有質量的前提下，于行政監察機關之外，引入其他主體參與行政監察活動的運行實施，從而使人力、物力、時間、信息等行政監察所需“交易成本”被其他主體承擔，以此提高行政監察的效益，達到一定社會條件下的“帕累托最優”。

參考文獻：

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（作者單位：西北政法大學）