同步小康視野下扶貧移民政策與惠農政策銜接問題探討

鄭瑞強1，王 英2，徐元剛3

(1．江西農業大學經濟管理學院，江西南昌330045;2．江西廣播電視大學人事處，江西南昌330003; 3．貴州省水庫和生態移民局，貴州貴陽550004)

同步小康視野下扶貧移民政策與惠農政策銜接問題探討

鄭瑞強1，王 英2，徐元剛3

(1．江西農業大學經濟管理學院，江西南昌330045;2．江西廣播電視大學人事處，江西南昌330003; 3．貴州省水庫和生態移民局，貴州貴陽550004)

扶貧移民是全面建設小康社會的短板，推動扶貧移民實現跨越式發展同步小康是移民發展扶持的重要目標。立足江西扶貧移民同步小康實踐，基于扶貧移民發展風險與政策扶持分析，明確扶貧移民政策與惠農政策的“縱向銜接缺位，橫向協調模糊”銜接問題，并在此基礎上圍繞扶貧移民政策與財政惠農政策、農村低保制度、新農保－職工養老保險、法治、稅收等政策間銜接進行了探討，以推進扶貧移民同步小康工作。

扶貧移民;惠農政策;政策銜接

一、扶貧移民同步小康的發展契機

1.小康社會建設的系統考量

黨的十八大科學判斷世界與中國發展大勢，全面把握人民訴求，提出了2020年全面建成小康社會的目標，關鍵是全體國民素質的提高，重要標準是實現共同富裕。然而全面小康社會建成并非易事，根據國家統計局的數據，2010年中國全面建設小康社會的實現程度達到80．1%，比2000年提高20．5個百分點，我國東部、中部、西部、東北地區的全面建設小康社會的實現程度分別為88．0%、77．7%、71．4%和82．3%。受中西部地區發展滯后、城鄉居民收入差距明顯、城鎮化建設過程中的農村經濟塌陷等關鍵因素影響，全面建設小康社會任重道遠［1］。

江西省作為經濟欠發達省份，2011年全省全面小康社會總體實現程度為79．3%，比全國低了3．9個百分點，實現程度最低的是經濟發展方面的指標，只達到62．1%，比全國低了17．3個百分點［2］。“小康不小康，關鍵看老鄉”，目前，江西目前仍有38個特困片區縣和原中央蘇區縣、3400個貧困村、385萬貧困人口，特別是還有100多萬貧困地區群眾居住在生存發展條件較為惡劣的偏遠山區、庫區、地質災害區［3］，因此，江西省實現全面小康難點在農村，關鍵是農民增收，核心在對弱勢邊緣群體的發展扶持，作為主要貧困群體的扶貧移民則是其中的重要組成。

2.扶貧移民發展績效顯著

我國移民扶貧始于1983年的寧夏三西移民，至2013年，我國近20個省共開展移民扶貧約850萬人，有效改善了這些群眾的居住、交通、用電等生活條件。在推進工業化、城鎮化的進程中，將扶貧搬遷與中心城(鎮)、工業園區建設、撤鄉并鎮、防災避災等項目相結合，在促進貧困農民轉移就業的同時，改善了這些群眾獲得公共服務的條件。江西省自2003年以來大力實施移民扶貧整體搬遷，依據《關于印發在我省庫區深山區開展移民扶貧試點工作會議紀要的通知》(贛府廳字［2003］6號)文件，首先選擇興國縣、泰和縣、修水縣三縣為移民搬遷試點縣，1年搬遷1萬人; 2004－2007年，將扶貧移民搬遷范圍擴展為江西省21個國家扶貧開發工作重點縣，4年間共搬遷安置19．23萬人;2008－2012年，將扶貧移民搬遷范圍再次擴展為江西省41個西部大開發有關政策縣，5年間共搬遷安置25萬人;2013年，江西省搬遷安置扶貧移民約7萬人;2014年計劃搬遷安置扶貧移民10萬人。10年來，江西省共實施扶貧移民搬遷安置約60萬人，投資20多億元，對生態環境保護，維持社會穩定，實現移民同步小康具有重要意義，根據《關于加強扶貧攻堅促進小康提速的意見》(贛辦發［2013］23號)文件，未來江西省還將對地處邊遠、條件惡劣地區的貧困群眾加大搬遷移民扶貧力度，2014年起在上年搬遷安置6萬人的基礎上每年遞增2萬人。

二、適應期扶貧移民發展風險與政策扶持

1.適應期扶貧移民發展風險

扶貧移民是基于減貧而進行的貧困人口從生態環境惡劣地區向自然條件較好地區的遷移以及與此聯系的社會經濟系統重建活動，扶貧移民是一個系統工程，不是“一扶即富”，由于移民搬遷安置對于原有發展模式產生沖擊，致使在扶貧過程中出現移民利益毀損、扶貧資源傳遞異化、安置區社會適應成本較高等不良現象，一般認為需要經過3～5年的時間才能有效恢復與提高。扶貧移民的發展適應從內容上涵蓋自然環境適應、經濟適應、文化適應、社會心理適應等，主要表現為發展意識高漲，發展目標不清;競爭意識凸顯，組織協作不夠;社交意識明確，心理受挫能力不高;獨立意識強烈，可行能力不足等四個方面特征。

鑒于Michael M．Cernea的貧困風險理論(即IRR模型，impoverishment risks and reconstruction model for resettling displaced populations)［4］，綜合考慮適應期扶貧移民生計發展特征，適應期扶貧移民可能遇到生計資產損失，引發致貧風險:(1)喪失土地、生產技能與就業機會、房屋等原有生產生活資源;(2)失去公共財產與服務;(3)社會關系網絡受損;(4)移民健康水平下降;(5)社會邊緣化，使得移民收入減少，社會地位下降，社會剝奪感增強，導致移民社會和心理的邊緣化，影響扶貧移民的安穩致富。

2.扶貧移民政策扶持

扶貧移民搬遷工作政策性強，工作量大，涉及面廣，關系到移民與安置區群眾的切身利益，關系到區域經濟發展和社會和諧穩定。為了更好地推進扶貧移民搬遷，綜合考慮政府、區域發展資源，針對適應期扶貧移民生計特征與可能風險，江西省扶貧移民管理部門出臺了《江西省庫區深山區移民扶貧若干政策規定》(贛府發［2004］9號文)、《關于在全省開展地質災害避災移民搬遷工作的通知》(贛府廳字〔2011〕92號)、《江西省以工代賑易地扶貧搬遷試點工程管理辦法》(江西省發改委地區經濟處，2009)、《關于完善庫區深山區移民搬遷扶貧有關政策意見的通知》(贛府廳發［2010］32號)等一系列發展扶持政策，主要內容梳理如表1［5］。

表1 江西省扶貧移民系列發展扶持政策

三、扶貧移民政策與惠農政策的銜接問題

諸多政策的提出對于降低扶貧移民適應期生計可持續發展風險，保障其合法權益具有重要作用，但同時也要考慮到扶貧移民的農民身份，國家在全面小康建設過程中對于三農支持力度也很大，涉及危房改造、交通補助、創業優化等惠農支農政策近40項，涉及財政、民政、移民、農業、交通、教育等部門約25家。如果不能將扶貧移民政策與惠農政策進行有效整合，將在一定程度上影響政策效用發揮。依據政策層次劃分，目前惠農政策與扶貧移民政策銜接主要表現為縱向承接與橫向協調兩個方面。

1.縱向承接缺位

當前很多對策“著重從推進扶貧移民發展需要怎樣的政策這個視角來研究的，而忽略了對現行區域政策與移民發展訴求政策不同層級之間的對接研究”［6］，致使政策缺乏宣傳、系統梳理與有效整合，政策交叉與摩擦頻繁，有效整合政策的承接主體和平臺缺位，政策功效下降，發展資源浪費，區域發展扶持政策與扶貧移民發展訴求之間出現政策對接落差現象，尤其表現在關乎扶貧移民發展的規劃制定、財稅政策、土地、環境保護等方面，導致扶貧移民在發展過程中可利用的政策及發展資源受到限制。

2.橫向協調模糊

改革與發展的推進，要以制度來承接［7］。扶貧移民作為扶貧開發與災害風險管理的一種綜合開發方式［8］，涉及戶籍、農村保險、就業、計生、土地、稅費、金融等社會經濟管理的多個領域。也出現了各項惠農支農政策之間有效銜接問題:由于各項惠農支農政策在目的、工作對象、工作手段和性質、資金來源、項目管理等領域存在差異，加之政策執行主體對于政策宣傳力度與實施能力影響，致使移民在享受相關政策時可能不是很清楚各項政策規定與要求，組織水平不高，不能及時、有效協調政策之間的沖突，導致惠農支農政策相互獨立、規模效應不強。

四、惠農政策與扶貧政策銜接機制完善

我國目前區域政策主要包括:①四大板塊政策，即西部大開發政策、振興東北地區等老工業基地政策、促進中部地區崛起政策和鼓勵東部地區率先發展政策。②支持革命老區、民族地區和邊疆地區發展的政策。③貧困地區的扶持政策。④各類自然保護區的政策［9］。

曾經有位同學想要解讀莎士比亞，為此，他不僅閱讀介紹莎士比亞生平的書籍，而且還深入閱讀莎士比亞的作品，甚至能背誦莎士比亞作品中的很多臺詞。此外，他還觀看了多部根據莎翁著作改編的影視作品。在此基礎上，他篩選資料，整理講稿，制作PPT，為大家奉獻了一場出色的演講。而在這樣的準備過程中，也深化了他對書籍內容的感悟和理解。學生們在臺上出色的表現，也影響著每一位聽講的同齡伙伴，他們在欣賞、贊嘆演講者的同時，自己的閱讀興趣、閱讀習慣也在悄然地受著影響，發生著改變。有更多的孩子愿意參加到活動中來，到臺上展示自己的風采。學生講壇極大地激發了全校學生的閱讀熱情。

江西地處國家中部地區，具有21個國家貧困工作重點縣(貧困人口328萬)，贛州、吉安等地區為我國著名革命老區，已建立各級各類自然保護區200個(其中國家級11個、省級35個、市級1個、縣級153個)，同時江西省扶貧移民工作涉及41個西部開發政策比照縣，故考慮扶貧移民活動的行政主導屬性和扶貧移民的發展滯后性，有效解決扶貧移民發展與增收的核心問題，其一應關注涉農金融機構與惠農政策的銜接;其二關注農村低保制度與移民扶貧開發政策銜接;其三應關注新農保－職工養老保險政策與扶貧移民政策銜接問題;其四應關注扶貧移民政策與法治政策銜接;其五應關注區域稅收政策局部調整與扶貧移民發展政策銜接。

1.財政惠農政策與扶貧移民政策銜接

隨著國家經濟的發展和財政收入的增加，國家對于三農的支持力度也在逐年加大。2008－2013年，中央財政支農資金累計投入近6萬億元，年均增長21%。江西、四川等地方財政支農收入也有大幅提升，上下聯動的財政支農體系已經形成，江西省2001－2010年十年間累計投入財政扶貧資金近50億元，整合專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧投入超過160億元。當前的財政支農政策主要指向農村公共基礎設施、糧豬等重點農產品生產、農村社會保障和公共事業等。其中2002－2012年國家財政專項扶貧資金2000億元，包括支援經濟不發達地區發展資金、“三西”農業建設專項補助資金、新增財政扶貧資金、以工代賑資金和扶貧專項貸款。在支持方式上，中央主要以綜合運用稅收減免、直補、貼息、農業保險補貼、農業綜合開發項目、專項獎勵等手段為主，地方則主要以設立發展風險補助金、重大發展專項等方式惠農支農。

提高扶貧移民對于財政惠農支農政策及資源的承接能力，有助于降低適應期扶貧移民生計風險。因為涉及不同層級、不同條塊的財政惠農政策及資源分配，扶貧移民應統籌考慮基礎設施、產業發展與生態環境良性發展要求，以項目為統領，重點抓好產業發展項目和基礎設施建設項目規劃，推動移民增收致富工作，徹底解決移民增收難問題，即“以重點發展項目為統領，提高扶貧移民組織與資源經營水平，形成不同層級惠農政策及資源整合的平臺，更好地承接政策與資源”。

財政惠農政策與扶貧移民政策銜接過程中應對以下項目輔以關注:一是涵蓋農村水利、菜籃子、米袋子、農村物流、現代農業示范園區等領域的現代農業基礎設施建設項目，二是涉及交通、水電、文教衛生、網絡通訊等內容的農村基礎設施建設項目;三是主要針對“一地一特”的農林特色產品產業化、深加工項目;四是中央及地方財政支持糧食生產與現代農村建設的資金補貼項目，比如新農村建設、新農合、生態環境保護、移民搬遷扶貧等。

考慮惠農支農政策落實過程中利益相關者群體較多的現實，扶貧移民在發展的過程中應關注建立良好的“利益共贏”機制，依托財政政策聯結效應，與政府、社會組織、企業、各類市場等主體互助互益，協同發展。鑒于移民自身能力限制，除提升個體生計資本與政策資源承接能力外，應關注組織創新，優化整合資源。產業化專業合作組織的構造目的是要建立“利益共享、風險共擔”的產業價值鏈，承接和整合不同領域、不同層次的發展資源，為增收創造產業組織條件。建議按照“生產經營規模化、經營主體職業化、發展方式集約化、經營模式多樣化”的現代農業經營組織理念和要求，針對當前的移民專業合作組織合作水平偏低、扶持力度不夠、發展資金不足、市場風險較大、缺乏管理和技術型人才、管理不規范等問題，建議移民專業合作組織在發展過程中堅持本質屬性，落實相關優惠政策，強調推進適度規模經營，實現專業合作組織產權結構股份化與實體經濟化，推動專業合作組織健康穩步發展。

農村低保制度與扶貧開發對于保障農村貧困人口生活水平、改善生活質量發揮了重要作用，雖然二者在目的、對象、扶持方式、實施主體與工作機制等方面存在差別，但從反貧困功能和“具有勞動能力的可扶貧困人口”來講具有互補作用。為了將農村反貧困的兩個重要制度農村低保與扶貧開發進行銜接，國家專門頒布了《關于開展農村最低生活保障制度與扶貧開發政策有效銜接試點工作的通知》(國開辦發［2009］1號)、《關于做好農村最低生活保障制度和扶貧開發政策有效銜接擴大試點工作意見的通知》(國辦發［2010］31號)等文件進行指導和推進，現實中“宣傳發動不夠深入、識別指標不完善、部門銜接不夠、可用資金小足、工作規范不夠等方面的問題制約了兩項政策的有效銜接。銜接成本過高、扶貧開發部門難以持續承擔農村困難群體的能力發展任務、在扶貧開發中存在部分貧困農民利益受損現象是兩項政策存在的銜接問題”［10］。扶貧移民生計可持續發展扶持與農村低保政策的銜接亦是如此。

要做好扶貧移民生計可持續發展扶持與農村低保政策的銜接，首先應進行準確的對象識別，準確界定農村低保和移民扶貧開發的對象，并建立完善的“進入－保留－退出”機制。其次應盡快調整實行農村低保扶持對象的扶貧移民開發措施，認識到移民扶貧開發是涉及經濟收入、社會資本、自然資源等因素的系統工程，做到“輸血”與“造血”的有效結合。再次，明確相關部門職責與管理制度，進行科學考核辦法與指標的設計，降低銜接成本，整合發展扶持政策與資源，促進兩個政策減貧效應的協同發揮。

3.新農保－職工養老保險政策與扶貧移民政策銜接

為有效應對社會發展過程中人口老齡化現象，保障農民工合法養老權益和解決養老保險碎片化問題，國家分別于2009年和2011年提出了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》(簡稱“新農保”)和《城鎮居民養老保險制度》(簡稱“城居保”)，對于新農保和城居保的繳費標準、政府補貼、參保范圍、養老金的發放進行了規定，為新農保和城居保養老保險政策銜接提供了方便。

扶貧移民搬遷安置涉及農業安置和非農安置兩種模式，尤其是考慮到現在農村扶貧移民搬遷安置區土地稀缺、四化同步的社會經濟發展背景，移民進城鎮、進園區的非農安置將成為主流，隨著扶貧移民身份的改變，新農保－城居保的接續問題便成為核心問題之一。根據測算，新農保與城鎮職工養老保險銜接在制度壁壘破除以后，真正銜接障礙在于移民銜接繳費能力弱［11］。適應期移民發展面臨諸多風險，收入水平的降低、就業技能的缺失使得移民的經濟基礎難以支撐其向“城居保”轉變。因此，實現非農安置的扶貧移民由新農保向城居保轉變，除繼續完善相關制度與程序、暢通移民參保路徑外，提升移民綜合素質，強化技能培訓，健全創業就業機制，營造良好的社會用工環境，也可嘗試“采取土地、山林集中流轉或入股分紅等方式解決”［12］，促進移民增收則是新農保－職工養老保險政策與扶貧移民政策有效銜接的關鍵。

4.扶貧移民政策與法治政策銜接

扶貧移民是針對生存與發展環境惡劣地區的貧困人口采取易地搬遷方式進行開發幫扶的扶貧模式創新，由于立法滯后性、法律位階交錯、社會環境及觀念約束等因素影響，扶貧移民政策在農業保險制度和農業補貼、土地征收與征用、農村教育、化肥立法、外來生物入侵和轉基因品種研制與推廣、農民工的權益保護、農村環境污染防治和保護、農村金融工作開展等方面存在政策與法治的脫節或不一致問題，致使在扶貧移民政策推進工程中出現法治缺失問題［13］。

上述內容與扶貧移民政策聯系緊密，政策間目標、措施、評價方式可能互補，也可能沖突。政策間的對接與調整相關法律的完善涉及不同部門、區域、機構之間的利益關系變動，稍有不慎，將會引發諸多管理風險，建議成立一個專門從事梳理不同層次法律法規與政策對接的機構，確保政策法規體系的完整性與作用發揮的協調性。同時應關注扶貧移民立法，制定《中國扶貧移民法》，確立扶貧移民權益保護制度，推進扶貧移民法治化進程，逐步推進扶貧移民政策與各項法律法規的銜接。

5.區域稅收政策局部調整與扶貧移民發展政策銜接

轉變經濟增長方式，促進扶貧移民發展，是實現扶貧移民同步小康的必然要求。

除關注“安置區扶貧移民通過農村土地市場的局部制度改革(土地的財產化、資本化與商品化)驅動其他要素的制度聯動，輔之以有效的土地財權賦予、勞動力可行能力提升與系統規制設計，最終促使農村要素市場體系走向健全與完善，提升要素流動與配置效率，實現扶貧移民增收”外，也不能忽視扶貧移民產業發展中的稅收政策激發作用:結合區域產業優惠政策，產生產業集聚效應;強化稅收產業導向功能，推進移民安置區產業發展結構升級;完善稅收分配體制，優化稅收資源配置效應等。

［1］國家統計局．中國全面建設小康社會進程統計監測報告(2011)［EB/OL］．http://www．stats．gov．cn/ztjc/ztfx/fxbg/201112/ t20111219_16151．html．

［2］彭道賓，方促進．江西全面小康建設的差距、難點與追趕之策［N］．中國信息報，2013－12－11(07)．

［3］章康華．大力實施搬遷移民扶貧推進城鄉發展一體化［J］．老區建設，2013(15)．

［4］(羅馬尼亞)邁克爾·M·賽尼．移民與發展:世界銀行移民政策與經驗［M］．南京:河海大學出版社，2002:3．

［5］丁洪海．整體搬遷六聯動住房扶貧四享受［J］．城鄉建設，2013 (11)．

［6］段七零．主體功能區的訴求政策及其與現行區域政策的對接［J］．現代經濟探討，2010(3)．

［7］石偉．用國家制度承接改革創舉［N］．中國經濟時報，2014－05－21(11)．

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［10］江彬，左停．關于我國農村扶貧政策與低保政策銜接問題的研究綜述［J］．安徽農業科學，2013(6)．

［11］龍騰鑫．新農保與職工養老保險政策銜接問題研究［J］．中國人力資源開發，2014(5)．

［12］調研組．實施整體移民搬遷促進城鄉一體化發展［J］．老區建設，2013(13):8－12．

［13］王娟，吳海濤，丁士軍．山區農戶生計轉型及其影響因素研究［J］．中南財經政法大學學報，2014(5)．

［責任編輯:馬建平］

D 632．4

A

1672－6219(2015)03－0019－04

2015－01－19

國家社科項目“連片特困區扶貧資源配置效應與優化機制研究”(14BJL077);教育部人文社科項目“扶貧移民適應期可持續發展研究”(13YJCZH272);江西省自科項目“江西扶貧資金配置績效評價與制度優化研究”(GJJ14300)。

鄭瑞強，男，江西農業大學經濟管理學院副教授，技術經濟及管理博士。