PPP模式推進城鎮基礎設施建設的分析與展望

魏愛平

2015年以來，農發行把支持農業開發和農村基礎設施建設作為業務增長點，按照“介入規劃、緊扣需求、創新服務、加速流程”的工作思路，將新型城鎮化貸款項目作為營銷重點之一?；A設施在城市建設和發展中發揮著重要作用。在我國近十幾年來的快速城鎮化過程中，已經逐漸探索出BOT、TOT、PPP等多種市政基礎設施項目融資模式。隨著這些模式在城鎮化實踐中的多輪改進，國家和地方相應的法律法規體系已逐步建立，操作模式也逐漸成熟，在城鎮化建設中多數運用PPP模式。

一、PPP模式與其他融資模式分析比較

PPP即英文“Public Private Partnership”的縮寫，可以譯為“公共私營合作制”。PPP模式通常被定義為政府公共部門與私人企業組織之間，為合作建設城市基礎設施項目或者為提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。與BOT等其他融資模式相比，PPP模式最大的不同在于：在PPP模式中，政府部門與社會投資人的合作始于基礎設施項目的確認和可行性研究階段，并貫穿于項目的整個生命周期。首先是政府部門以項目發起人身份，根據基礎設施建設的需要，選擇合適的社會投資人開展伙伴式合作，共同對項目進行確認，并為此組建專門的項目公司。項目公司根據雙方達成的協議確定風險分配方案，負責可行性研究、技術設計等前期工作以及項目在整個生命周期內的建設及運營。在此過程中，政府部門和投資人以項目公司為載體，相互協調、共同決策，對項目的整個周期負責。在這種合作關系中，由項目公司根據基礎設施項目的預期收益、資產以及政府的相應扶持措施來安排項目融資，融資數量、成本以及融資結構的設計都與項目的現金流和資產價值直接聯系在一起。

基礎設施的建設與維護需要大量的資金，僅靠政府投入往往是杯水車薪。當前，資金不足已成為制約小城鎮基礎設施建設的瓶頸。在這種情況下，尋求和吸引更多的社會投資、拓寬基礎設施建設的融資渠道就成為解決資金不足的突破口。但是由于小城鎮固有的市場小、資源少、風險高等特點，運用BOI等常規方式融資困難重重。在這種情況下，借鑒中型城市基礎設施領域的融資經驗，采用PPP的方式就成為一種較為理想的選擇。通過分析可以看出，與BOT等融資模式相比，PPP模式的特點可以概括為以下幾方面：資金合作方面，社會投資人在基礎設施項目的前期就參與進來，資金可以較早到位，并且隨著項目的進程逐步增加基礎設施項目的資本金數量，進而降低項目的資產負債率。風險分配方面，政府和社會投資人通過協商，項目的每一個階段均由政府和投資人共同完成。政府分擔了投資人部分的項目風險，風險分配更為靈活合理，使得政府和投資人真正整合成為戰略合作伙伴，共同參與基礎設施項目的建設和運營，形成互利的長期目標。項目合作方面，政府可以及時引進和充分利用社會投資人在創新、融資、技術、管理效率以及企業精神等方面的優勢，推動項目合作的順利進行。因此，針對小城鎮基礎設施的融資問題，需要對項目風險進行更為合理和靈活的分配，采用PPP模式可以更好地做到這一點。

二、揚政策性金融風帆助力城鎮化建設

農發行作為政策性銀行，具有執行國家宏觀經濟戰略的職能定位，應結合國務院對農發行的改革發展定位，積極參與城鎮化建設的實施中。農發行是落實國家三農部署、服務國家宏觀調控、執行政府產業意圖的政策性銀行，堅持把執行政策放在首位。在國家城鎮化建設戰略中，農發行以改革創新精神和履職盡職的態度，發揮好政策性銀行先導性作用，以點帶面，積極引導和帶動市場資金投入。

2007年以來，農發行在國家有關部門的大力支持下，陸續開辦農村基礎設施建設貸款，已建立起支持新農村建設和水利建設為主體的信貸產品體系，覆蓋新型城鎮化和三農協調發展的薄弱環節。較商業性銀行，農發行中長期貸款的貸款期限、利率、方式具備一定優勢。豐富的中長期信貸投放經驗為農發行阻力PPP模式的城鎮化建設打下了堅實的基礎。

充分認識農發行參與PPP模式的城鎮化建設的重要意義和必要性，明確戰略定位?；A設施是城鎮賴以生存和發展的基礎，目前我國大部分城鎮的基礎設施相對薄弱，水平遠遠落后于一、二線城市和當地的中心城市。完善的基礎設施系統可以有效保護生態環境、改善和提高人居環境質量。因此，城鎮要發展，必須首先完善基礎設施。我行應針對項目量身打造融資服務方案，獲得地方黨政認可。積極推進PPP模式的城鎮化建設，優化區域產業結構，提高土地利用效率，改善城鄉居民生產生活條件，努力探索出一條農發行信貸支持新型城鎮化建設的陽光之路。