稅收能力提升的必由之路：稅收征管現代化建設

王秀芝

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稅收能力提升的必由之路：稅收征管現代化建設

王秀芝

稅收征管現代化的基本內涵可以從誰來治理、如何治理、怎么實現、治理效果如何四個維度來界定，具體包括稅收征管現代化的主體表征、機制表征、技術表征和質量表征。目前，我國稅收征管運作存在稅收征管參與主體單一、征管機制有待完善、征管信息化水平有待提高、征管質量有待提升等問題，因此，要采取構建參與稅收征管共同體、優化稅收征管機制、落實信息管稅、構建現代化稅收征管質量評價體系等措施，以推進我國稅收征管現代化建設。

稅收征管；協同治理；稅收法定；信息管稅；征管效率

中共十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。……財政是國家治理的基礎和重要支柱，科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”[1]，而“稅收是國家治理體系的重要組成部分”[2]，稅收現代化是國家治理體系現代化的重要內容。稅收征管能力是稅收治理能力的重要體現，稅收能力的提升離不開稅收征管現代化建設，推進稅收現代化的關鍵在于稅收征管現代化。

有鑒于此，我們有必要從國家治理體系和治理能力現代化的高度，系統研究我國稅收征管現代化建設問題，探求提升稅收征管能力的進路。本文將分別從主體表征、機制表征、技術表征、質量表征四個方面界定稅收征管現代化的基本內涵，分析我國目前稅收征管運作中存在的問題，探尋我國稅收征管現代化建設的實現路徑。

一、稅收征管現代化的基本內涵

現代化的問題一直受到各國學者的關注，關于現代化有多種不同的理解。布萊克認為，“現代化是在可能對自然和社會現象尋求合理解釋的創新意識中顯示出來的”。[3]亨廷頓指出：“現代化是將人類及這個世界的安全、發展和完善，作為人類努力的目標和規范的尺度。現代化意指社會有能力發展起一種制度結構，它能適應不斷變化的挑戰和需求”。[4]羅榮渠歸納了世界各國學者關于現代化的解釋：“從歷史的角度來透視，廣義而言，現代化作為一個世界性的歷史過程，是指人類社會從工業革命以來所經歷的一場急劇變革，這一變革以工業化為推動力，導致傳統的農業社會向現代工業社會的全球性的大轉變過程，她使工業主義滲透到經濟、政治、文化、思想各個領域，引起深刻的相應變化；狹義而言，現代化又不是一個自然的社會演變過程，它是落后國家采取高效的途徑(其中包括可利用的傳統因素)，通過有計劃的經濟技術改造和學習世界先進，帶動廣泛的社會改革，以迅速趕上先進工業國和適應現代世界環境的發展過程。”[5]因此，現代化是成為具有現代特點的，成為現代的，適合現代需要的一種狀態，同時又是一個不斷進步、持續發展的過程。

由此出發，我們可以將稅收征管現代化具體定義為：具有現代特點、適合現代國家治理、稅收治理需要的稅收征管狀態，同時又指一國在稅收征管領域追趕世界先進水平的發展過程。

那么現今時代的特點是什么呢？不可否認的是，自20世紀80 年代以來，在世界范圍內出現四大趨勢：一是知識經濟和信息技術廣泛滲透于社會所有領域；二是經濟全球化不僅導致了社會經濟生活的革命性變化，也導致了社會政治和文化生活的革命性變化；三是可持續發展的理念被世界各國廣泛認同；四是全球治理在國際政治領域引人注目，越來越多地被提上國際組織和各國政府的議事日程。這四大趨勢對現階段人類文明進步與新形勢下現代化進程具有深刻影響，也是研究稅收征管現代化的背景和前提。這就必然要求稅收征管現代化的內涵既能揭示稅收征管演化的規律，又能反映現今信息時代的特征。稅收征管現代化的基本內涵至少包含四個方面：誰來治理、如何治理、怎么實現、治理效果如何，即稅收征管現代化的主體表征、機制表征、技術表征、質量表征。

(一)主體表征

稅收征管現代化的主體表征為參與主體多元化。

多中心治理是現代公共治理的一種方式。博蘭尼認為，由于生產活動和需求的多樣化，人類社會的很多事務都是多中心的，“唯有靠相互調整的體系才能被社會管理”[6]。奧斯特羅姆通過對各種成敗案例的實證考察，首次系統地總結了人們用以分析公共事物解決之道的理論模型，并從博弈的角度探索了政府與市場之外的自主治理公共資源的可能，即居民自行組織起來對公共事務進行自主治理，這種治理“能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為誘惑的情況下，取得持久的共同利益”[7]。稅收征管是公共治理的重要組成部分，稅收征管現代化在主體參與上體現為多元協同治理，即1+N中心治理模式。其中，1是指稅務機關，稅務機關是核心治理力量，但不是唯一主體；N是指除了稅務機關以外的參與主體，納稅人、非營利組織、中介機構、行業協會、納稅人組織、稅收志愿者、公眾、媒體等都可以成為稅收征管的參與者。在這種治理模式中，納稅人或公民對政府征稅和用稅具有知情權和監督權。多元協同治理涵蓋了納稅人、非營利組織、中介機構、行業協會、納稅人組織、稅收志愿者、公眾、媒體等利益訴求與政府(稅務機關)有效回應，建構征納雙方的互信，建立稅務機關與納稅人、非營利組織、中介機構、行業協會、納稅人組織、稅收志愿者、公眾、媒體等利益相關方的合作伙伴關系。另外，協同治理是提高稅收征管效率的內在要求。在實際中由稅務機關作為唯一主體進行稅收征管，在某種程度上容易使稅收征管陷入“失靈”狀態，普遍存在征管信息失真、監督乏力、懲罰失效、稅務機關行政成本偏高等問題，因此，稅收征管現代化必然要求多元主體參與共治。

(二)機制表征

在計劃經濟時代稅收征管強調強制征收，由稅務機關通過行政命令，要求被管理者服從管理，但強制性、命令式的管理已不適應當今社會發展的要求。在現時代，市場成為配置資源的一種主要機制，社會管理被提升到國家治理的層面，它不再是國家機關對社會的單方面管理，還包括正確處理國家機關之間的關系、國家與公民之間的關系以及公民與公民之間的關系，尤其關注在治理過程中各方參與者相互之間的有效互動。稅收征管是國家治理的重要組成部分，必須遵循社會發展的客觀規律，稅務機關作為管理者與納稅人等被管理者是平等的，要共同構建稅收征管秩序，稅務機關自身也要受到規則的約束，接受制約和監督，與納稅人等形成良性互動。因此，稅收征管制度化、規范化、程序化運行的法治程度，是稅收征管現代化的基礎保障和關鍵指標，也是稅收征管現代化的機制表征。

第一，稅收法定原則，指由立法者決定全部稅收問題的稅法基本原則，即如果沒有相應法律作前提，國家就不能征稅，公民也沒有納稅的義務，具體內容包括：稅種法定、稅收要素法定、程序法定。稅收主體必須依照且僅依照法律的規定征稅，納稅主體必須依照且僅依照法律的規定納稅，稅收法定是稅收征管現代化的法治基礎。

第二，稅收征管制度化。諾思指出，制度在一個社會的主要作用是建立人們互動的穩定結構(未必是有效的)，以降低不確定性。[8]托爾伯特和巴利等人討論了制度化的過程，他們將制度化分為前制度化、準制度化和完全制度化三個漸次推進的階段，每一階段分別以習慣化、客觀化、根植三個連續化的過程為特征。[9]根據以上關于制度化及其衡量標準的討論，制度化可以定義為制度形成、制度(價值)認同和制度踐行的連續過程。而制度化的衡量主要可以從制度成型化(慣例化、成文化、法定化)、制度的認同和執行情況(價值認同和遵循)以及對反制度行為的處罰等幾個方面進行。[10]類似地，稅收征管制度化需要從稅收征管制度的法定化、稅收征管當事人(稅務機關、納稅人、社會中介等)對征管制度的肯定、認同及遵守，以及違反稅收征管制度的處罰三個方面進行衡量。

第三，稅收征管規范化是征管制度化的具體體現，是指對具體稅收征管事項的操作標準、處理流程、辦理時限以及表證單書等稅收征管基礎性和事務性工作進行規范。一般表現在五個層面：一是執行政策規范，所有規范事項堅持依法依規，將稅收法律法規條文細化為可操作的流程、環節和文書。二是辦理業務標準，明確所有征管事項的實體性和程序性要求及標準，以標準化規范稅務機關履行職能。三是業務流程簡約，減少表證單書，簡化工作程序，把每一個業務事項按照“啟動—處理—結束”三個環節有機串聯起來，做到精簡、高效。四是指導工作實用，使各項征管業務便于操作、便于執行、便于落實，力求檢索簡單、脈絡清晰、示范直觀、提示明確。五是具體應用可以擴展，在業務事項描述中專設業務創新處理條目，融合征管實踐創新內容，實現對稅收征管創新的兼容。[11]

第四，稅收征管程序化。稅收征管程序化是指所有稅收征管行為都必須固化在制度程序之中，任何參與主體，都不能違反或超越程序規定和程序要求為所欲為。稅收征管程序化是稅收制度、稅收征管制度化得以實施的重要保障，要求參與主體按既定的規則和程序辦事。稅收征管程序化在實際工作中體現為稅收征管有切實可行的程序。現代化的稅收征管程序安排，能夠體現參與主體的高度自覺性、稅務機關風險管理理念及稅收征管有效性，使得稅收征管的治理變成參與主體的“自理”。

(三)技術表征

稅收征管現代化的實現，必須以切實可行、踏實有效的實踐路徑作為基本保障，需要治理技術的輔助與配合。對于推進稅收征管現代化而言，治理技術不可忽視，它在落實稅收征管現代化中是必不可少的。稅收征管技術是指稅收征管過程中運用的工具、方法和運行方案的統稱，同時包含對于科技新成果在治理過程中的轉化和應用。特定時期稅收征管可資利用的資源，在很大程度上受到同時期科技發展水平的制約，既定的稅收征管制度與其所表現出來的實際治理能力之間往往存在差距，有一部分原因是受到特定的物質技術水平限制，致使治理績效無法實現。基于此，稅收征管現代化最顯著的技術表征是對現代信息技術的應用，即通過引進各種既有的物質手段及新興的科技手段來優化治理過程的生態環境，以擴展制度設計的彈性空間，解決各種治理性難題。[12]稅收征管現代化從技術上表現為高水平的稅收征管信息化，即信息管稅，充分利用現代信息技術手段，以解決征納雙方信息不對稱問題為重點，以對涉稅信息的采集、分析、利用為主線，加強業務與技術的融合，健全稅源管理體系，進而提高稅法遵從度和稅收征收率。

(四)質量表征

征管資源配置是稅收征管的運行基礎，稅收執法和納稅服務是稅收征管的兩大核心業務，征管效率是衡量稅收征管效果的價值指標，因此，稅收征管的治理效果如何可以從這四個角度加以考量。稅收征管的集約程度、稅務執法質量、納稅服務質量、征管效率構成衡量稅收征管現代化的質量表征。

第一，集約程度，實現稅收征管資源的優化配置，增進征管效率。現代化稅收征管機構設置呈現扁平化，主要是運用流程再造理論，以流程為導向，以信息化為依托，重組征管業務流程，并按照稅收業務主要環節設置管理機構，實現了從傳統金字塔層級結構向機構扁平化的重大突破。*例如，澳大利亞稅收實行一級征管體制，機構單一，分類管理。無論是聯邦政府還是州、地政府，都只設一個稅務局，所有聯邦稅收皆由ATO 直接征收，在州、地兩級不再設立分支機構。參見隋煥新：《澳大利亞稅收征管制度及信息化建設的啟示與借鑒》，載《稅收經濟研究》，2014(1)。近年來，稅務機關在稅收征管現代化建設中，根據我國國情對機構扁平化管理有所創新，實施了稅收征管邏輯扁平化管理[13]，最大限度地發揮管理比較優勢和層級優勢，成為實現有限資源優化配置的一種新型管理方式。

第二，稅務執法質量，是指稅務機關依照稅收法律、法規、規章等進行稅收征管的水平。衡量稅收執法質量的標準主要是執法是否規范、公正，納稅人及利益相關方的合法權益是否得到保護。劉合斌[14]通過德爾菲專家法構建稅務機關執法質量評價指標體系，鑒于稅務行政復議案件、稅務行政訴訟案件的發生能從反方向反映稅收執法質量情況，本文認為應增加稅務行政復議案件下降率、稅務行政訴訟案件下降率作為執法質量評價指標體系的補充指標。

第三，納稅服務質量，一般而言，是指納稅服務能滿足納稅人合理需求的程度。納稅服務質量是稅收征管的一項重要產出，顧客(納稅人)感知的服務質量來自管理者(稅務機關)提供的服務，這種服務取決于四個主要要素：一是管理者對顧客期望和需求的分析感知；二是將顧客(納稅人)的期望和需求轉化為服務標準；三是服務標準的實際執行能力；四是管理者和顧客之間對服務質量的有效溝通。[15]

第四，征管效率，是指稅收征管機構在稅收征管過程中發生的投入與產出的關系。具體而言，稅收征管投入包括三個方面：一是征收成本，指稅務機關在征稅過程中所耗費的行政管理費用和其他各項支出；二是納稅成本，指納稅人為完成納稅義務所產生的費用；三是機會成本，主要是由于稅務機關疏于對一部分納稅人的管理或納稅人偷稅漏稅而導致稅收收入的損失。稅收征管產出需要根據稅收征管的目標來確定，稅收的征管目標是保證納稅人足額及時繳納稅款，所以稅收征管產出為稅收征管的有效性。稅收征管有效性的評價應當從應征稅款額度與實際征得稅款數額之間的差額進行理解，差額越小，說明稅收征管效率越高，稅收征管產出越高。稅收征管效率的衡量指標具體包括遵從指標、征稅效率指標以及制度效率指標。

二、我國稅收征管現代化建設面臨的挑戰

改革開放以來，我國的稅收征管一直處于改革之中。從征管模式上看，變化的趨勢為由權力責任集中轉向分散，由注重、強調管理逐漸轉向強調寓管理于服務之中，優化納稅服務。從組織形式上看，由一人獨攬、分責制約、專業化分工到分級分類管理，風險管理導向基本確立。從稅款征收方式上看，由稅務人員上門收稅、稅務人員上門收稅與納稅人自行申報并存到自行申報為主，稅收征管參與主體開始轉向多元化。從技術手段上看，由手工操作、計算機開始應用于稅收征管到稅收信息化管理，特別是隨著2013年2月金稅工程三期正式上線運行，信息管稅取得顯著進步。總之，經過多輪稅收征管改革以及《稅收征管法》的修訂，從全國各地稅務機關的實踐來看，稅收征管水平有了明顯提升，稅收征管現代化建設取得初步成效。但不可否認，在我國的稅收征管工作中仍存在不少問題，對實現稅收征管現代化造成阻礙。

(一)稅收征管參與主體單一

(二)稅收征管機制有待完善

第一，稅收法定原則未得到完全落實。在具體稅收征管實踐中，征管圍著收入任務轉，完成稅收收入任務是中心工作。比如，有的地區人為調節稅收收入進度，提前或延緩征收稅款，影響年度稅收真實性。受稅收計劃影響或地方政府干預，2009年至2010年，15個省區市有62家國稅局通過違規批準企業緩稅、少預征稅款、多退稅款等方式，少征收287戶企業當期稅款，影響年度收入263億元；9個省區市有103家國稅局通過違規提前征收、多預征稅款等方式，向397戶企業跨年度提前征稅33.57億元。[16]在稅收任務能夠及時完成或超額完成時，有的地方存在延壓稅款現象，即在有些征收部門已經完成當期稅收任務的情況下，征納雙方通過一些技術性的手段延壓稅款，納稅人少繳稅，征稅人降低了工作負擔、為下一期稅款征收找到了標的，各得所利[17]；而在稅收任務不能及時完成時，為了完成收入任務，有的地方甚至“引稅”*引稅通常是指地方政府運用稅收優惠等手段吸引外來投資、拓展本地稅源和增加稅收收入的行為。但是在稅收實踐中，出于局部利益的考慮，人們對“引稅”的理解和操作超出了合理合法的界限，給經濟全局的協調、穩定和發展帶來了負面影響，因此“引稅”的現實含義，就是將不屬于自己區域內的稅收，通過各種非正規途徑“拉”、“借”或“買”到自己轄區，以獲得超過實際的稅收返還或政績回報。，給予稅收優惠，出現稅收洼地，使正常的依法納稅變成了一樁樁交易，造成稅源區域間的非法轉移，嚴重擾亂了稅收征管秩序，導致地方政府之間發生稅收惡性競爭，破壞了公平競爭的環境和正常的經濟秩序。

第二，稅收征管制度化尚需加強。2015年1月5日，國務院法制辦公室公布了《中華人民共和國稅收征收管理法修訂草案(征求意見稿)》(以下簡稱《征求意見稿》)，關注并修改了現行稅收征管法中的部分問題，比如明確納稅人識別號制度的法律地位、進一步完善納稅人權益保護體系、規范稅收征管的基本程序、增強稅務機關獲取涉稅信息的能力、與行政強制法相銜接、涉及稅款的稅收爭議實行復議前置等。但我國稅收征管制度仍然存在一些問題：一是制度缺失。我國尚未實行納稅人誠實納稅推定制度，我國稅收征管法沒有規定“誠實推定權”*所謂誠實納稅推定權，是指納稅人有被稅務行政機關假定為依法誠實納稅的權利，是稅法應當確立、納稅人應當享有的基本權利之一。征稅機關向納稅人征稅時，必須首先假定納稅人是誠信納稅人，推定納稅人在處理納稅事宜時是誠實的，并且承認納稅人所說的情況屬實以及所遞交的資料是完整和準確的，沒有充足證據，不能對納稅人是否依法納稅進行無端懷疑并采取相應行為。這一重要的納稅人權利。二是制度已建立，運行遇難題。信息管稅是稅收征管現代化的核心技術手段，世界各國的稅收法律中對信息管稅均有明確規定，如《美國聯邦稅法典》在“信息與納稅申報”專章規定了包括政府單位及其機構或部門在內的幾乎所有主體向稅務機關報送信息的具體內容、申報程序和監督管理；《法國稅收程序法》從第L81條至第L102AA條共用39個條款詳細規定了稅務機關獲取涉稅信息的權力；韓國則專門制定了 《課稅資料的提交及管理法》。[18]我國發布的《征求意見稿》專設“信息披露”一章，對稅務機關獲取涉稅信息予以規定，涉稅信息提供機制初步建立，不僅納稅人、扣繳義務人以及其他有關單位和個人應當提供相關涉稅信息，甚至連第三方也有義務提交涉稅信息，但從我國現實出發，應該考慮到“事不關己，高高掛起”的傳統思想會對涉稅信息提供機制造成沖擊，因此稅收征管面臨的一個現實難題就是必須想辦法引導各方當事人有責任、有動力提供涉稅信息。三是有的制度需要廢除。《征求意見稿》第126條規定：“納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人同稅務機關在納稅上和直接涉及稅款的行政處罰上發生爭議時，可以依法申請行政復議；對行政復議決定不服的，應當先依照復議機關的納稅決定繳納、解繳稅款或者提供相應的擔保，然后可以依法向人民法院起訴”。復議前置的規定限制了納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人的訴訟救濟權，而繳納稅款(或提供擔保)前置限制了稅收相對人的復議救濟權利，進而阻滯了納稅人訴訟救濟的權利。因此有必要在合適的時機廢除納稅前置及復議前置制度。四是有的制度需要協調。《征求意見稿》第62條規定稅務機關在法律規定的條件和程序下可以凍結存款、匯款，扣押、查封納稅人的財產，目的是為了防止納稅人逃避繳納稅款，對納稅人財產實施臨時控制，其實質是行政強制措施。在《行政強制法》中也有凍結、查封、扣押財產的條款，其第25、32條規定，凍結、查封、扣押的期限不得超過30日，情況復雜的經批準最多可延長30日，法律、法規另有規定的除外。這樣一來，就存在《稅收征管法》和《行政強制法》發生沖突時何者應優先適用的問題，在《稅收征管法》對查封、扣押的最長期限并無明確規定的情況下，稅務機關實施的“查封、扣押”措施是否應當遵循《行政強制法》第25條的規定，還是《稅收征管法》可以作為“法律、法規另有規定的”特別法而優先適用？[19]因此，稅收征管制度需要與相關法律有良好的銜接。

第三，稅收征管仍需進一步規范化。不可否認，經過我國各級稅務機關對稅收征管各環節的不斷改革、協調，逐漸形成了稅收征管良好的運行機制。但隨著稅收法律法規的修訂和一些相關規章制度陸續出臺，稅收管理信息系統的建設和應用水平各具千秋，業務創新層出不窮，稅收現代化進程不斷推進，稅收征管依然存在不規范的問題，主要表現在三個方面：一是執法不規范、隨意性大的問題依然存在。例如，2013年至2014年，6個省的國稅部門違規批準延期申報、緩繳、暫存過渡戶等延壓稅款159.64億元；10個省的國稅部門納稅審核不嚴，少征37家企業稅款3.18億元；還有15個省的國稅部門違規為104家企業辦理稅收減免5億元。[20]二是有些政策、管理、服務措施落實不到位。例如，因稅務機關內部處室之間工作統籌不夠，時有多頭布置、重復布置的現象發生，讓基層疲于應對或無所適從；一些管理規定操作性不強，基層難以落實；一些政策、管理、服務措施出臺后，相應的軟件未能及時修改。三是現有規范的前瞻性不強。例如，對稅源跨區域流動的日益增多、走出去企業的越來越多、新經濟業態特別是金融創新產品等新出現的業務，納稅服務措施跟不上，管理服務措施缺乏針對性和有效性。[21]

第四，稅收征管程序仍需進一步調整。一是在現行稅收征管程序中，未明確提出稅收確定概念，沒有明確區分稅收確定行為與稅收征收行為，而是直接用稅款征收行為涵蓋了兩類性質完全不同的稅收法律行為，導致有關稅收確定的基本程序在稅收征管法上嚴重缺失[22]，而稅收征收制度必須以通過稅收確定程序所作出的稅收確定處理為前提和依據。二是救濟性程序薄弱。如前述分析，復議前置程序及繳納稅款(或提供擔保)前置程序規定限制了納稅人、扣繳義務人、納稅擔保人的訴訟救濟權利。三是不按程序辦事。由于種種原因，基層稅務工作人員在稅務執法過程中存在重實體、輕程序的傾向，不同程度地存在著不按程序辦事的情況，個別地區稅務機關還出現涉稅案件敗訴的現象。這些問題影響到稅收征管法治化的落實及征管效率的提高。

(三)稅收征管信息化水平有待提高

《稅收征管法》第7條規定：“國家有計劃地用現代信息技術裝備各級稅務機關，加強稅收征收管理信息系統的現代化建設，建立、健全稅務機關與政府其他管理機關的信息共享制度”。我國在進行稅收征管現代化的建設中，發揮科技創新的突破作用和聚變效應，著力打造電子稅務局，依托信息技術手段，創新和拓展納稅服務的內容和方式，建立了涵蓋稅務網站、12366納稅服務熱線、短信服務系統等在內的一體化納稅服務平臺，形成納稅服務“超市”，辦稅服務、查詢服務、咨詢服務、管理服務一應俱全，大大提高了稅收征管績效。可以說，經過十多年的信息化建設，我國稅收管理信息系統已初具規模，為實施信息管稅奠定了良好基礎。但隨著移動互聯網、物聯網和云計算等新一輪信息技術的迅猛發展，大數據時代來臨，對我國稅收征管現代化提出嚴峻的挑戰。

第一，數據質量存在問題。雖然目前的稅收數據積累已經較多，但數據質量尚存在一些問題。例如，BVD 數據庫提供的中國企業財務信息分析庫收錄了超過30 萬家中國內地上市與非上市公司、企業的財務分析數據，但與某市稅務部門的征管數據進行對比，僅看主營業務收入、主營業務成本、營業外收入、管理費用、營業費用、財務費用等6項主要指標，發現均存在一定程度的偏差。[23]

第二，信息獲取難度大。一是因為缺少法律保障，納稅人提供涉稅信息不全面、不真實。二是信息散落在不同層級的政府、部門或組織手中，稅務機關投入大量的精力和成本，獲取的信息總量小、口徑標準不統一、難成體系。三是由于對高度智能化的企業管理信息系統不熟悉，各級稅務部門對企業管理信息系統缺乏了解，不少稅務管理人員看不懂企業財務核算系統、ERP系統等管理信息系統里的數據，不知道從哪里下手去獲得所需數據，只能被動地提出具體的數據要求讓企業提供。

第三，涉稅信息難以有效整合利用。一是稅務系統內部各種信息整合不足。各種信息分散在綜合征管系統(包括CTAIS 系統、地區性征管軟件)、增值稅發票管理系統(金稅二期系統)、出口退稅系統、行政辦公系統等各種系統中，缺乏有效整合，給信息共享帶來了技術障礙。二是第三方涉稅信息利用不夠。部門與部門之間的數據和信息相互分割，形成信息孤島，財政、發改委、工商、房產管理、銀監會、證監會、保監會等相關部門和單位的各類涉稅數據不能有效共享互換。三是對于互聯網上各類披露信息、媒體報道等缺乏系統的搜集、整合和分析，面對公開渠道的涉稅線索反應遲鈍。[24]

(四)稅收征管質量有待提升

2011年國家稅務總局在《“十二五”時期稅收發展規劃綱要》中提出稅收發展的主要目標是：提高稅法遵從度和納稅人滿意度、降低稅收流失率和征納成本，即“兩個提高、兩個降低”，為現代稅收征管質量評價體系的構建奠定了基礎。雖然各地已開始探索建立以“兩個提高、兩個降低”為主要內容的、可量化的征管績效評價指標體系，但還未形成全國統一的稅收征管質量評價方式。所以本文采用征收成本率和稅收流失率來分析我國稅收征管質量，這主要是考慮到，這兩個指標屬于稅收發展主要目標的重要組成部分，反映了稅收征管的效率，是稅收征管質量的反向指標，而且數據較易獲取。

第一，征收成本率較高。征收成本率為一定時期(通常為1年)稅務機關所支出的全部費用與同期稅收收入的比率，可用公式表示為：征收成本率=(一定時期征收成本÷一定時期稅收收入)×100%。1993年我國稅收征收成本率為3.12%，而同期美國的該項比率為0.58%，新加坡為0.95%，澳大利亞為1.07%，日本為1.13%，英國為1.76%；1996年美國征收成本率為0.6%，日本為0.8%，加拿大為1.6%，而我國為4.73%；1999年我國該項比率已達5%～6%，此后征收成本率歷年皆有增無減。[25]這些數據表明，我國的稅收征收成本率是比較高的。

第二，稅收流失率較高。稅收流失是按現行法律制度，稅務部門應該征收而實際上未予征收或未能征收的各類稅收，可用公式表示為：稅收流失率=(稅收流失額÷應征稅收收入)×100%。關于我國稅收流失的情況，官方并沒有統一的數據。但有學者從不同層面進行了研究。賈紹華運用統計數據與實際相結合估計的方法進行研究，結果顯示，1995年我國稅收流失額為4 474億元，當年稅收收入為6 038億元，稅收流失率高達42.56%，而2000年我國稅收流失額為4 447億元，當年稅收收入為12 582億元，稅收流失率為26.11%。[26]李偉、王少國采用擬合居民收入分布函數法對2012年我國及各省份以個稅流失率估算和比較，研究發現全國城鎮居民整體的個稅流失率約為60.80%。[27]英國從1999年開始估算稅收流失問題，雖然英國的稅收流失率在不同年度有波動，但均在10%以下，而我國稅收流失率約在20%以上[28]，處于較高水平。

三、推進我國稅收征管現代化的路徑選擇

稅收征管作為提升政府征稅能力的引擎，在實現國家治理體系和治理能力現代化、稅收現代化進程中舉足輕重，稅收征管不僅是稅務機關完成稅收收入任務的手段，更是國家治理的重要工具，稅收征管現代化是稅收現代化得以實現的基本途徑，是實現稅收能力提升的基本保障。結合稅收征管近年來發生的變化和存在的問題，對推進我國稅收征管現代化建設提出如下建議：

(一)構建參與稅收征管共同體

構建稅務機關、納稅人和社會第三方*社會第三方是指除稅務機關和納稅人以外的第三方，包括中介機構、行業協會、納稅人組織、稅收志愿者、公眾、媒體等。參與的稅收征管共同體，分工協作、各負其責、共同參與，發揮參與方的積極性，使稅收征管達到協同共治。在這個共同體中，稅務機關、納稅人和社會第三方采取共同應對稅收征管協作模式。稅務機關把納稅人看做是自己的客戶和合作伙伴，承認納稅人在稅收征管中的主體地位，并相信絕大多數納稅人是遵從稅法的，稅務機關對納稅人具有監管職責以及對違法納稅人進行懲罰的權力；納稅人相信政府提供所承諾的稅收回報的可靠性和能力，對政府征稅、用稅行為具有知情權和監督權，而納稅申報及繳納稅款是納稅人的主動行為，同時納稅人要對自己涉稅事宜負責并承擔風險；社會第三方作為稅收征管的重要組成部分，可以在法律允許的范圍內從事有償納稅服務，成為稅務機關納稅服務的有益補充。雖然三方追求的目標各異，但一個法治、公平、高效的現代化稅收征管秩序符合各方的共同利益。

(二)優化稅收征管機制

進一步優化稅收征管機制，在如何治理、具體運作上實現我國稅收征管現代化建設的法治化、制度化、規范化、程序化。一是稅收法定，法無授權不可為，摒棄稅收收入的任務導向，守住稅收征管的底線。二是完善稅收征管制度，首先，落實納稅人自行申報制度，體現納稅人在稅收征管中的主體地位，稅務機關主要向納稅人提供規范化的政策確定性服務和多元化的辦稅選擇，促進其自愿遵從。其次，引入稅務事先裁定制度，稅務機關就納稅人所提交的待定事項該如何適用稅法進行解釋，提高納稅人稅收政策適用的確定性，引導納稅人納稅遵從。最后，廢除納稅前置及復議前置制度，維護納稅人訴訟救濟的權利。三是在稅收征管規范化方面，全面落實國家稅務總局在2015年制訂的《全國稅收征管規范(1.0)》和《全國稅收征管規范(2.0)》*《全國稅收征管規范(2.0)》是以風險管理為導向、以強化事中事后監管為重點、實施分類分級管理和團隊管理為核心的創新版，旨在全面加強風險管理、深入推動稅收征管改革。，并及時總結經驗教訓，逐漸完善。四是再造稅收征管程序，強化辦稅服務功能，強調信賴合作，體現參與主體的高度自覺性、稅務機關風險管理導向及稅收征管有效性。建議我國稅收征管程序如下：

稅務

登記→申報

納稅→納稅

評估→稅收

征收→違法

調查→法律

救濟

稅收征管核心程序由六個階段構成：第一階段是稅務登記。稅務機關根據稅法規定，對納稅人的生產、經營活動進行登記管理。稅務登記作為征納雙方法律關系成立的依據和證明，是稅務機關對納稅人實施稅收管理的首要環節和基礎工作，也是納稅人依法履行納稅義務的法定手續。第二階段是申報納稅。納稅人履行申報納稅、納稅人及其他義務人信息報送義務，屬于納稅人自我評定程序。第三階段是納稅評估。稅務機關對受理的納稅申報依法進行評價和確定，即稅收評定階段。第四階段是稅收征收。稅務機關對不履行欠稅繳納義務的納稅人實施強制征收。第五階段是違法調查。稅務機關對納稅人稅收欺詐等違法行為進行調查。第六階段是法律救濟。納稅人認為稅收執法活動侵害其合法權益的，可以尋求法律救濟，屬于爭議處理程序。

(三)落實信息管稅

現代化的稅收征管追求治理效能的顯著提高，從國內外的稅收征管實踐來看，只有積極借用日新月異的現代科學技術才能達成管理者的這一愿景，落實信息管稅成為目前我國稅收征管現代化建設的關鍵。一是建立全覆蓋的稅收征管信息系統，覆蓋全部稅種、稅收征管各環節、所有涉稅信息(稅務信息系統數據、納稅人提供的數據及第三方數據)，夯實信息管稅的基礎。二是建立稅收數據分析系統，強化稅收宏觀分析與微觀分析相結合的多數據綜合分析，探尋稅收征管中存在的問題，進一步提升信息管稅的能力。三是建立決策支持智能分析、納稅人評估智能選案的數據處理模型，以準確判斷納稅人風險，有的放矢地進行管理，實現信息管稅智能化。四是培養和完善稅收征管參與主體的實踐技能與操作技術，使信息管稅轉化為現實中的生產力。

(四)構建現代化稅收征管質量評價體系

稅收征管質量的提升既是稅收征管現代化的要求，也是稅收征管現代化的結果。如何提升稅收征管質量，在前述三個建議中已有分析，而作為稅收征管現代化結果的稅收征管質量如何評價，是這部分內容要探討的議題。稅收征管質量評價，是要解決稅收征管“治理得怎么樣”的問題，可以反映納稅人納稅遵從狀況、稅務機關納稅服務及執法能力的情況，評價稅收征管中的成績、不足，確定稅收征管改進的方向。目前執行的稅收征管質量評價辦法是2003 年6月國家稅務總局印發的《稅收征管質量考核辦法》(國稅發[2003]50號)，按登記率、申報率、入庫率、滯納金加收率、欠稅增減率和處罰率即征管“六率”考核稅收征管質量，這個考核辦法顯然已不能適應稅收征管面臨的信息管稅、風險管理導向、稅源專業化管理等新形勢和新問題的要求。因此，需要構建科學有效的現代化稅收征管質量評價體系，以客觀真實地反映稅收征管狀況和有效地提升征管質量，為稅收征管的績效管理提供保障。

構建現代化稅收征管質量評價體系需要考慮兩個基本點：一是稅收征管的價值目標定位。我國稅收征管現代化的價值目標定位應該是公共服務的提供、提升稅收遵從度、為經濟發展提供穩定的稅源保障。二是國家稅務總局的稅收征管戰略定位，即以建立“兩個提高、兩個降低”為目標的現代化征管體系。由此出發，本文認為，現代化稅收征管質量評價體系的基本評價指標應該包括稅法遵從度、納稅人滿意度、稅收流失率、征納成本四類，具體設計時，可以根據需要并結合我國實際對四類基本評價指標進行二級分解，如稅法遵從度指標可以分解為納稅人遵從度、稅務機關遵從風險管理能力、執法規范度等一級明細指標，然后一級明細指標可以具體細化為二級明細指標，如納稅人遵從度可以分解為登記率、申報率、申報準確率、漏稅率等，具體運用時從二級明細指標開始，逐級匯總到一級明細指標、基本評價指標、本級稅務機關稅收征管質量總評。同時必須注意的是，應該有效運用評價結果，形成對未來稅收征管工作的激勵以及可持續的改進效應。

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(責任編輯 武京閩)

Modernization Construction of Tax Collection A Way towards Promoting Tax Capacity

WANG Xiu-zhi

(School of Finance，China Financial Policy Research Center，Renmin University of China，Beijing 100872)

The basic connotation of the modernization of tax collection and administration can be defined from four dimensions as follows：governance body，governance mechanism，governance technology and governance effect，which specifically fall into the categories of subject，mechanism，technology and quality characterization.Currently，problems facing China’s tax collection and administration include unitary participation body，imperfect mechanism，the informationization level and collection and administration quality which need to be improved.To promote China’s tax collection and administration modernization，we propose the following methods：constructing the tax collection and administration community，optimizing the tax collection and administration mechanism，carrying out the tax information tube,and setting up a modern tax collection quality evaluation system.

tax collection and administration；cooperative governance；tax by law；information administration tax；tax collection and administration efficiency

王秀芝：經濟學博士，中國人民大學財政金融學院、中國財政金融政策研究中心副教授(北京 100872)