中原經濟區建設中區域聯動問題的法律機制思考

趙雅琦

（洛陽師范學院 河南 洛陽 471934）

“中原經濟區”構想的提出和實施，對優化地區資源、地區差距，促進地區交流和協調發展起到了積極作用。經濟形勢的變化需要法律政策隨之做出回應，行政各方的努力最終也應回歸到法律規范的運作之上。應當看到，目前中原經濟區整體經濟發展水平較低，城市群發展緩慢，區域聯動強度較弱，各合作方對于中原經濟區的內容、方式應涵蓋的領域等問題都有自己的考慮，尚存在分歧，并未達成廣泛共識。這就為法律政策發揮作用留下了廣闊的空間。

一、區域聯動發展是中原經濟區建設的基本動力

人們在區域建設中提倡“區域聯動”，協調發展，但對其定義卻各有不同，主要有兩種觀點：

行為說。如，有學者指出區域聯動是由一定范圍內相鄰或相近的區域各成員按照一定的契約關系形成的區域合作聯盟，以經濟體為主體，基于實現利益共贏的區域合作行為。行為說立足區域特色，從微觀角度關注區域之間的具體合作行為，與區域互動含義較為類似。

系統說。該說認為區域聯動發展是基于經濟區域的關聯性，在相鄰區域之間，對人、物、資金、信息等經濟要素的流動進行功能分工和互通共享，所形成的一種區域經濟系統和發展模式。這一觀點著眼宏觀，強調經濟要素的流通和共享，最終追求的是建立動態的區域經濟系統，追求可持續的發展模式。

從內涵的全面性和科學性的角度來講，系統說看似從宏觀入手，但以經濟要素的流通為途徑，不乏對具體行為模式的關注，并且將“形成交互合作、功能分工、協同發展的區域經濟系統和發展模式”作為區域聯動的宏觀目標和落腳點，具有一定的科學性。綜合兩種學說利弊，筆者試圖對區域聯動發展重新定義，以期全面認識其重要意義。所謂區域聯動是指在一定的地域范圍內，各地打破行政區劃界限，根據資源的內在關聯性和地理空間的鄰近性，進行區域間聯合與協作，通過“市場共享”和“資源共享”，以同一種形象參與市場與競爭，進而增強區域整體的吸引力，實現各地的可持續發展。

完善中原經濟區聯動發展機制，打造高水平開放合作平臺，促進區域共同發展繁榮，對于全面提升對外開放水平，建設內陸開放高地，強化全國區域協調發展的戰略支點作用具有重大意義。

區域聯動發展符合中原經濟區的發展目標。中原經濟區范圍覆蓋5省30市3縣（區）：河南省全境，河北省邢臺市、邯鄲市，山西省長治市、晉城市、運城市，安徽省宿州市、淮北市、阜陽市、亳州市、蚌埠市和淮南市鳳臺縣、潘集區，山東省聊城市、菏澤市和泰安市東平縣，區域面積28.9萬平方公里，2011年末總人口1.79億，地區生產總值4.2萬億元，分別占全國的3%、13.3%和9%。這些地區地理相接或鄰近，同屬傳統農區和糧食主產區，產業相融，發展階段相近，都面臨著探索“三化”協調發展的共同任務，既有共同發展的積極性，也有促進中原經濟區協調發展的典型性，符合中原地區共同發展，實現中原崛起的共同目標。

區域聯動發展符合區內各省市的利益和訴求。長期以來，各省市以謀求自身發展為主要任務，紛紛探索區域長效可持續發展的途徑，在中原經濟區建立之后，雖然各省市發展基礎不同、發展速度和水平各異，但是能通過市場與資源的共享，彌補地區經濟和社會進步的“短板”，不僅有利于促進區域整體發展，更為實現各省市發揮自身優勢揚長避短奠定制度基礎。

二、區域聯動發展存在的法律難題

中原經濟區從提出到現在已有兩年多時間，與起初“中原崛起”吶喊的豪邁相比，目前中原經濟區發展顯然陷入了瓶頸，雖然各地區經濟發展勢頭不減，但區域共同體難以形成合力，在涉及地區發展的重大問題上難以達成較為一致的意見。筆者認為問題的關鍵仍然在于區域聯動發展機制的確立和貫徹。然而，要使區域之間真正實現聯動發展，制度的設計尤其是法律的確認不可或缺。《中原經濟區規劃》中特別提到，要“完善區域合作機制。建立中原經濟區五省政府高層協調機制，統籌協調區域發展重大問題。建立市長聯席會議制度，強化在促進區域合作中的統籌、協調、指導和服務職能。在區域專項規劃編制、區域政策協調、要素資源流動、生態環境聯防聯治、聯合執法等領域探索建立合作新機制。發揮現有區域合作組織的作用，拓寬合作領域，提升合作水平。”但是，真正切實貫徹這一機制，則存在現實困難。

下表是我國目前關于中原經濟區以及對“區域聯動發展”機制有所描述的立法，我們可以發現，這些法律法規的頒布時間都是在“中原經濟區”概念提出的初期，主要集中在2011年，近兩三年并無相關立法出現，這從一個方面也印證了中原經濟區協調發展所面臨的制度“瓶頸”。除此之外，建立和執行區域協調機制在中原經濟區范圍內還面臨以下幾個方面難題：

第一，高位階法律依據缺失。中原經濟區雖上升為國家戰略，但目前而言，中原經濟區從建立到運行的主要依據是2010年河南省委八屆十一次會議審議通過的《中原經濟區建設綱要（試行）》、2011年國務院《關于支持河南省加快建設中原經濟區的指導意見》、國家發改委制定并由國務院批準的《中原經濟區規劃》以及十二五綱要。從立法層次和效力上來看，僅十二五綱要是發改委制定并由全國人大審查通過，其余依據多為地方人大及常委會制定的地方性法規。相較于法律而言，位階仍然較低，若出現效力抵觸現象，勢必會影響到執行效果。

序號 頒布時間 法律法規名稱 頒布單位河南省人民代表大會常務 河南省人民代1 2010.11.26委員會關于促進中原經濟 表大會常務委區建設的決定 員會2 2011.6.13 河發展南條省例促進高新技術產業 河大南會省常人務民委代員會表河南省人民代表大會常務委員 河南省人民代3 2011.9.28會關于進一步加強法制宣傳教 表大會常務委育和依法治理工作的決議 員會鄭州市人民代表大會常務 鄭州市人民代4 2011.10.28委員會關于加快中原經濟 表大會常務委區鄭州都市區建設的決定 員會

第二，立法對區域合作機制的描述有失精細。區域合作是指兩個或兩個以上地區，為了維護共同的經濟和政治利益，而采取共同的經濟政策，實行某種形式的聯合或組成區域團體。區域合作機制雖然以經濟為動力，但主要應包含政策執行機制、保障機制、利益協調機制等多個方面。《規劃》主要規定了協調機制和執行機制，對保障機制未予規定，同時，上述兩個機制是何關系、如何執行、由誰負責、如何協調等諸多問題都鮮有提及，必定為實務中區域合作的現實操作帶來疑問。

第三，地區立法差異較大，使區域聯動障礙重重。中原經濟區涵蓋5省30市，其中有地方立法權的主體有八個之多，紅頭文件更是多如牛毛。由于各地發展速度與基礎不同，可能單就一個問題所做出的立法就會存在較大差異，無疑，這會為區域合作帶來障礙。另一方面，一地立法若缺乏其他區內成員立法的呼應和貫徹，也形同虛設。

三、實現中原經濟區區域聯動的法律對策

（一）統一各省、地區的相關地方性法規及政策既要考慮區域法律統一，也要注意與國家法律協調一致，國家法律才是最高標準，區域法律應在框架內行事。

地方性法規和政策雖然只能在地區范圍適用，但是由于其在具有一般規范性法律文件所應有的權威性、普遍適用性和重復使用性的同時，能夠針對地區的具體情況和實際需要作出規定以解決更為具體復雜的事務，因此，在我國法律體系中占據重要位置。中原經濟區橫跨五個省區，不僅各省區的實際發展情況不同，即使同一省區內的不同地域，其發展水平和體制構建也顯現出較大差異。只有求同存異，從基本制度和政策上尋求一致，并將之上升到法律規范的高度普遍適用，才能對各地區的發展做出統一而具高度權威性的安排，從而更好地發揮其比較優勢，促進區域協作。

在中原經濟區內統一安排各省區的地方性法規和政策，不僅是由地方性法規本身的屬性決定的，而且也為區域間密切合作的客觀情況所必需。我國經濟最主要的特點之一就是各級政府按行政區域來組織經濟活動，行政區域內的經濟資源受控于政府的干預，帶有強烈的地方政府行為色彩。當區域之間出現利益摩擦時，各級地方政府往往以行政區為依托，出臺各種政策構筑貿易壁壘，阻礙經濟要素資源的自由流動，從而使統一的產品和要素市場難以建立，市場機制不能在區域資源配置中充分發揮作用并使區域內優勢互補的產業分工難以形成。這顯然背離了設立經濟區進行區域合作的初衷。因此，有必要依托法律法規建立各方合作的長效機制，由各省區就合作的具體事項平等協商進行安排，從而在根源上消除地方本位主義的影響，縮減地方保護主義的空間，實現利益共享、風險共擔，促進經濟區內資源的自由流通。

因此，筆者建議，各方協商制定一個指導性文件，在此文件下，相關省區重新審查各自的規范性文件和政策，依法撤銷或廢除與經濟區宗旨相矛盾的法規及政策。實現權利義務相一致原則，對于由于地方本位不愿清理區域內法規政策的地方政府，在各方協商不能達成一致的情況下，可考慮否決其加入經濟區，或限制其參與相關經貿活動的資格。

（二）中原經濟區整體經濟規劃需要立法的確認

在區域經濟布局是否需要規劃的問題上，有人主張，只要發揮市場機制的基礎作用，區域經濟的布局問題可以在市場發育中自然解決。但是，市場經濟不是自由經濟，仍需要宏觀調控和引導，市場機制也只能在一定的行政、法律框架內發揮作用，才能沿著健康的軌道發展。如果行政、法律框架本身存在不合理之處，市場機制發揮作用的周期則可能延長，而且由于法律法規的權威性、普遍適用性和重復使用性，可能會導致資源的極大浪費。所以，必須清除行政、法律等方面的障礙，根據區域經濟發展的長遠需要，實現經濟區內整體經濟規劃，減少不必要的重復建設和浪費。

另外，區域經濟的范圍是由地理、歷史和市場等因素決定的，而行政區劃則主要由政治、法律因素決定。在多數情況下，二者的邊界并不一致。以中原經濟區為例，其經濟區域范圍內包含了30余個不同性質的行政區劃。因此，區域經濟規劃的重點，是各地方政府在中央宏觀調控的指導下，平等協商，統一安排，從區域經濟發展的大局出發，避免各自規劃中以鄰為壑和政策矛盾的做法，建立起跨行政區的利益協調機制。只有這樣才能綜合各地區優勢，統籌布局，形成優化資源配置最佳模式，避免區域合作中重復建設和資源浪費。

同時，也應注意，在布局上實現中原經濟區的整體經濟規劃，并不意味著統一的利益協調機構可以代替各地區安排其經濟布局。各地區具體經濟發展水平、資源條件不同，其他地區對之詳盡了解既不可能也不現實，若進一步對其經濟、資源等進行布局安排，一方面干預了該地方政府和人民對本地區發展進行決定的權力；另一方面，極有可能出現的情況是：政策不具備執行的可能性，導致不能執行而成為空頭文件，或為了執行而浪費成本、資源。因此，應在中原經濟區內實現整體經濟規劃的同時，尊重各地方獨立發展。

（三）建立利益補償機制協調各省區利益分配，把利益問題提升至解決沖突的法律機制層面

一個地區的比較優勢、產業的選擇和技術進步的方式都與該地區的資源條件有關。學者普遍認為，中原經濟區各省份橫跨中國的東中部，資源條件差異明顯，互補性較強，通過區域內各省份基于比較優勢的經濟合作，可以使東中部的勞動力和資源優勢轉化為經濟優勢，產業則由沿海地區向中部轉移，這些都為經濟的合作奠定了良好的基礎。

但是，不可否認，中原經濟區內各省區發展程度極不平衡，既有較強輻射力的東部沿海省份，也有信息閉塞、生產力水平較低的中西部欠發達地區。各省區局部利益的相對獨立性決定了并非每個地區的局部利益都能得到滿足并完全相同，或者有時局部利益得到實現，卻不一定保證整個區域整體利益能夠實現。

具體而言，經濟區內特別是較發達地區和欠發達地區合作主要表現在兩個環節：其一，較發達地區將自身的傳統服裝、建材等支柱產業逐步向周邊欠發達地區轉移，利用其豐富的自然資源和廉價的勞動力資源實現生產成本的大規模削減。這一環節中一個重要問題是，如何在產業依地區梯度特征轉移的過程中堅持可持續發展戰略。眾所周知，東部較發達地區具有雄厚的資金和技術基礎，而這恰為欠發達地區所缺，加之不可否認的追求政績、地方本位等思想的影響，往往造成較發達地區以優勢強加或欠發達地區不惜犧牲已方利益盲目合作，引進一些不適合本地區發展狀況或者高污染、高能耗的產業項目，對地區可持續發展造成嚴重破壞。

其二，欠發達省份向較發達地區輸出廉價勞動力和低附加值的原材料、資源。此環節中需要關注的是，欠發達地區為低附加值的原材料和能源的輸出做出相當的投資和準備，而這些必要生產資料在較發達地區卻又轉化為高附加值的產品，如何在欠發達省份的高投入和較發達省份的高收益之間進行平衡也是應予關注的問題。若任這種不平衡狀態發展，不僅會造成部分資源的浪費，而且，應當明白的是，能源的過度消耗事實上抵消了國家對中原經濟區的支援。

因此，筆者主張建立利益補償機制解決地區間的利益沖突。第一，建立區域利益協調機構。中原經濟區利益協調需要有一定的組織機構來組織和實施。該機構可以采取常設機構或定期協商機構的形式。第二，探索區域利益協調方式。區域利益協調可以采取各方共同參與的區域協定或區域公約的形式，也可以使用局部協商或雙方協議的形式。第三，完善區域利益協調機制。根據機會均等、公平競爭、利益兼顧和適當補償的原則，逐步建立和完善事前協調與事后協調相結合的協調機制。

（四）從執法角度克服地方保護主義

地方保護主義是區域合作的致命障礙，在密切合作中各自為政只能導致低層次重復建設、惡性競爭、割裂市場的內在聯系，阻礙市場資源的優化配置。“一切有權力的人都容易濫用權力……有權力的人們使用權力一直到遇到有界限的地方為止。”任何權力都會被濫用。執法作為最直接、最現實的手段，能夠在克服地方保護主義中有所作為。

第一，堅決貫徹《行政許可法》中對地方保護主義的禁止性規定。地方性法規和省、自治區、直轄市人民政府規章，不得設定應當由國家統一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可；不得設定企業或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可，不得限制其他地區的個人或者企業到本地區從事生產經營和提供服務，不得限制其他地區的商品進入本地區市場。

第二，明確執法機關的地位，增強其獨立性。行政執法機關在整個行政管理體制中居于十分重要的地位。地方行政執法機關能否積極、高效、公正執法，很大程度上取決于其獨立的執法地位。現在很多地方之所以出現有法不依，執法不嚴的問題，多與執法機構和執法人員缺乏獨立性有關。在涉及多省區利益的區域合作過程中，更應重視完善行政管理體制，明確行政執法機關的責任和權力，落實行政管理體制，重點加強對行政機關不作為行為的監督，運用財政、獎勵、指導和政府合同等多種手段解決執法問題。地方政府應當克服地方保護主義的傾向，不能對執法活動進行干預。要保證執法機關的行政經費，切斷執法部門與非法生產經營者之間的利益聯系，鏟除執法腐敗滋生的土壤，打掉違法行為的“保護傘”。

第三，中原經濟區內應當適當開展執法協作。跨區域聯合執法、信息共享有利于整合執法資源、提高執法效率、增強保護力度，為本地區的經濟發展提供理想的環境。也應明確的是，聯合執法并不意味著削弱地方特色，執法畢竟只是法的實施階段，各地區完全可以依據自身特點在權限范圍內進行地方立法，以使執法在實現經濟區整體規劃的同時也能最大程度上體現地區要求。

目前，中原經濟區合作機制逐步深化，并由功能性整合進入到制度性推進的全新階段。整個區域的持續協調快速發展，最終實現資源共享、整合與優化，從根本上講是與這一廣大地區人民的根本利益相一致的。法律法規的協調統一、利益補償機制的確立、地方保護主義的根除就是要為中原經濟區今后更深入、更有成效的合作提供科學依據和制度保障，相信這對各合作方而言，也都是共贏的。

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