后“土地經濟”時代城鎮化發展的挑戰與轉型路徑研究

何 為

后“土地經濟”時代城鎮化發展的挑戰與轉型路徑研究

何 為

土地拍賣制度、二元土地管理制度伴隨住房制度改革、權力下放與財稅分權，是土地經濟時代誕生的制度基礎。土地經濟推動了缺乏原始積累的中國經濟和城鎮快速發展，但也帶來征地沖突、貧富分化、半城市化人口等社會問題。后土地經濟時代，隨著可供出讓的土地越來越少、房地產開發動力減弱、固定資產投資下降、半城市化人口完全轉化的成本及社會風險加劇，必須轉變傳統發展模式，通過劃定城市開發邊界、推進財稅體制改革、轉變政府職能、構建城鄉一體的建設用地市場和推動社區建設等途徑，引領城市發展轉型。

后“土地經濟” | 轉型路徑 | 挑戰 | 城鎮化

0　引言

2014年我國城鎮化率達到54.77%，城鎮化由快速發展時期步入相對平緩增長時期，但距離部分專家預測的75%的城鎮化發展目標，仍然還有很長的一段路要走。從改革開放以來的30多年間，我國城鎮化的快速發展離不開土地經濟的貢獻，它改善了城市薄弱的基礎設施，使城市規模快速擴張，城鄉結構快速轉換。但同時，傳統以土地擴張為主要表征的城鎮化發展模式也帶來諸多問題、并面臨諸多挑戰。因此，新型城鎮化背景下，隨著后土地經濟時代的來臨，怎樣找到新的發展路徑顯得至關重要。

1　土地經濟時代誕生的制度基礎

1.1土地出讓制度建立

土地出讓制度的建立是土地經濟時代誕生的重要基礎。1987年，深圳率先實行了土地有償出讓制度，開了土地市場化發展的先河。此后有償出讓制度成為土地出讓的主要方式，與行政劃撥并存。隨著經濟發展，土地出讓價格越來越高，成為地方政府重要的財政收入來源。

1.2二元土地管理制度

《憲法》規定了城市土地和農村集體建設用地分屬不同的主體，城市土地的產權主體為國家，而農村集體土地的產權主體為集體。并規定農村集體建設用地要轉化為城市國有土地，必須通過征收的方式來實現，農村集體建設用地不能自主向城市土地轉化。土地出讓的唯一合法主體即是政府，并壟斷了土地一級市場。低征高售產生的“剪刀差”，使得政府在土地出讓中獲取了大量的收益，也因此成為政府不斷擴張城市建設用地的主要原因。

1.3住房制度改革

1998年，福利分房制度取消后，極大地刺激了居民的消費活力，房地產市場空前活躍，同時大量農村人口向城市涌進也擴大了住房需求。住宅成為了稀缺品供不應求，而作為引致需求的土地市場則空前繁榮，土地價格不斷高漲，推動了土地經濟時代的發展。

1.4財稅分權與權力下放

財稅分權制度導致地方政府財權與事權不對等，地方政府要承擔更多的事務，卻又面臨較大的財政壓力，而權力下放制度使得地方政府擁有更多的自主權。因此與土地有償出讓制度、二元土地管理制度、住房制度改革等相互匹配，通過土地出讓獲取收益，或者通過低成本出讓土地吸引投資成為地方政府推動經濟發展的重要手段。

2　土地經濟時代的城鎮化發展

2.2土地經濟對城鎮化發展的推動作用

2.2.1改善薄弱的基礎條件

土地市場制度尚未建立以前，政府財政收入不足，城市的基礎設施和公共配套設施建設滯后，承載能力有限，制約了城市的發展建設[1]。土地有償出讓制度建立之后，政府的財政收入很大一部分來自于土地交易市場的收入，極大改善了政府的財力狀況，使得政府有條件在基礎設施建設和公共服務配套方面進行投資，或者政府可以通過將土地開發權與公共產品供給相捆綁的方式，一并出售給開發商，由開發商來完善基礎配套和基本公共產品的供給。由此，提升了城市的運行水平，改善了薄弱的基礎條件，城市獲得快速發展[2]。

圖1　重慶“地票”交易模式

2.2.2推動經濟社會發展

土地出讓收益使得政府有條件進行基礎設施投資與建設，改善了城市發展狀況，也為中國分享全球化紅利奠定了重要基礎[3]。許多地區依靠低廉的土地價格吸引外來資本進入，并與人口紅利結合，創造了典型的中國模式。如早期珠江三角洲與香港、澳門形成的“前店后廠①前店后廠：“前店后廠”是珠江三角洲地區與港澳地區經濟合作中地域分工與合作的獨特模式。港澳地區利用海外貿易窗口優勢，承接海外訂單，進行市場推廣和對外銷售，扮演“店”的角色。珠江三角洲地區則利用土地、自然資源和勞動力優勢，進行產品的加工、制造和裝配，扮演“廠”的角色。港澳在前，珠江三角洲在后，彼此緊密合作，因而被形象地稱為“前店后廠”。”模式，珠三角地區利用充裕的空間資源和低廉的土地成本吸引港澳企業投資建廠，并通過“三來一補”的方式大量進行生產加工，使得這些地區成為中國最有發展活力的區域[4]。

2.2.3改善農村發展狀況

當前，我國土地利用面臨的突出問題即是農村集體建設用地的低效、粗放利用與城鎮建設用地的日趨緊張、高強度開發相矛盾。但由于嚴格的基本農田保護制度和土地管理制度，城市的增量擴張實際上是受到約束的。為了獲取城市建設用地指標，土地增減掛鉤制度和土地整理制度應運而生。通過對農村集體建設用地的集中整理，可以減少農村建設用地總量，相應的建設用地指標則向城市轉移，支持城市的空間擴張。這成為城市反哺農村的一種重要方式，推動了新型農村的建設，改善了鄉村面貌，并隨之帶動了鄉村旅游發展，提高了農民收入，縮小了城鄉差異，典型如重慶的“地票”模式（圖1）。

2.2.4提升城市公共環境

土地經濟誕生以前，政府缺乏提升改善城市公共環境的動力和能力，城市內部普遍存在公園綠地不足的局面。但土地經濟時代，為了提高土地的價值，政府會通過改善外部環境，如河流整治、園林綠化、公共交通建設等多種方式提升相應地段的吸引力。同時，通過“容積率獎勵政策”等措施進一步把公共環境的改善與開發商的利益掛鉤，為城市環境改善和公益性事業建設找到了一種方向，同時提高了“容積率”在執行過程中的彈性和適應性。

2.3土地經濟對城鎮化發展的負面效應評估

2.3.1城市病問題突出，環境質量下降

土地經濟時代，城市的高強度開發和低密度蔓延兩種現象并存。高強度開發主要出現在城市的中心區，由于土地成本高昂，只能通過提高建筑的容積率來平衡收益，因此在城市中心區各種超高建筑不斷涌現，人口、產業過度集聚，超出了基礎設施和公共服務設施的承載能力，由此出現交通擁堵、住房緊張、環境污染等一系列城市病問題。同時，一些原本應該有的綠地、文體設施等不斷被侵占，直至消失。

而另一方面，在城市的外圍區域，城鄉結合部地區，存在大量搭便車的行為，依靠農村集體建設用地隨意私搭亂建，造成城市攤大餅式無序擴張，不僅造成了土地資源的浪費，同時也不斷侵噬了生態綠地、河湖濕地，使得城市的熱島效應不斷加劇，應對極端天氣的能力下降（圖2）。

2.3.2資本流向失衡，配置不合理

土地經濟時代，由于存在良好的心理預期，房地產業被視為最能夠保值、增值的產業。因此大量企業均涉入房地產行業，由此作為轉變經營戰略的重要方向，大量資本投入土地開發、房地產建設等，而自身在研發投入、創新激勵等方面明顯不足，制約了企業的轉型發展和競爭力提升。同時，廣大民眾也將投資房地產業作為富余資本的主要流向，由此大量的資本被固化在房地產中，制約了消費，導致內需動力不足。

2.3.3未完全轉化的半城市化人口

圖2　城市擴展造成的生態萎縮

土地經濟時代的城鎮化是以城市的快速擴張為表象的城鎮化，但“化地不化人”的模式存在諸多問題。城市快速擴張會占用大量耕地，原有的村莊被吞沒，農村居民被迫改變原有的居住形態，但在這一過程中，他們的身份卻未隨之改變，成為未完全轉化的半城市化人口，他們在社會保障、子女教育、醫療保險等方面并不能享受到和城市居民同等的待遇，由此產生大量的社會問題。

2.3.4城市精神和特色危機

土地經濟時代的城市發展以單純的空間擴張為主，卻忽視了城市精神的培育和特色的塑造。同時，城市原有的文化資源卻在不斷消失，隨即被一些所謂“現代化”的要素替代，如“白宮”、“羅馬廣場”等，缺乏文化內涵。從大城市到小城鎮，無不在國際化、現代化的浪潮中跟風模仿，缺乏自身應有的特色。

2.3.5大量的征地沖突問題

由土地征收引發的矛盾沖突是當前突出的社會問題之一。隨著農民民主意識、法律意識的覺醒，越來越多的農民不再滿足土地征收補償的制度安排，阻撓房屋拆遷、土地征收的現象日漸增多，甚至出現許多極端案例[5]。調查數據顯示，大約65%的“大規模群體事件”是由土地征收引發。

2.3.6土地經濟綁架地方政府

土地經濟時代土地出讓收益是地方政府財政收入的重要來源，部分城市出讓收益占財政收入的比重甚至高達60%以上。在現有以GDP為核心的政績考核體系下，地方政府為了追求GDP，會不斷通過投資拉動經濟增長，但投資的重要來源即土地收入，同時土地也成為地方政府向銀行抵押貸款的重要籌碼。土地財政綁架了地方政府，也使得宏觀調控變得越發艱難。

3　后土地經濟時代城鎮化發展面臨的挑戰

3.1可供出讓土地減少， 收益下降

以土地作為投融資的籌碼和財政收入的重要來源是不可持續的，很多一線城市在經歷快速發展后，城市空間拓展已達極限，增量擴張的空間資源不足。以上海為例，過去10多年上海人口增加超過700萬人，年均新增建設用地約60km2，目前全市建設用地超過3 100km2，可用土地資源已趨近極限，過去上海走的是增量發展模式，接下來則面臨結構性的調整（圖3）。同樣國內其他城市，如深圳、北京、廣州等建設用地的增量擴張也都面臨增量不足的局面，北京新一輪總體規劃修改即提出了“減量提質”的發展目標。

圖3　上海市2000年、2005年、2008年建設用地②

同時另一方面，土地出讓的凈收益在不斷下降。越來越多的土地出讓收益被用于農田水利建設、民生支出、保障性安居工程建設等。其次，土地征收拆遷成本也在上升，部分地區的土地出讓收益甚至不能完全平衡成本，舊城更新等雖然能夠填補用地指標缺口，但是出讓收益卻很有限。

圖4a　鄭東新區

圖4b　昆明呈貢新區

圖4c　內蒙古康巴什新區

3.2房地產泡沫威脅

隨著居民的置業需求下降，存量房地產過大，導致大多數城市開始出現供過于求的局面。許多地區出現只見城市不見人的“空城”景象。而一旦形成不好的預期，則房地產市場的泡沫必然會進一步加劇，進而造成經濟停滯、社會混亂，日本在經歷房地產市場的空前繁榮后，10年的經濟大蕭條就是最好的例證。因此，后土地經濟時代必須重視相應的問題（圖4）。

3.3產能過剩與國際資本回流

土地經濟時代，由于大規模建設，對各類產品的需求量均較大，產業發展較快，進而推動城鎮化快速發展、人口集聚。但是后土地經濟時代，隨著各類建設項目日趨減少，不得不面臨產能過剩的威脅，單一依靠做大規模、以低廉的土地成本換取發展的模式需要重新認識和評估調整。同時，隨著產業向成本洼地轉移，和東南亞其他國家比較成本優勢喪失，我們也面臨產業向其他國家轉移的現實。且發達國家通過實施“再工業化”戰略，也在吸引本國資本回流，導致外商投資減少。

3.4半城市化人口完全轉化的成本及社會風險

2014年中國城鎮化率為54.8%，但是按照戶籍人口統計的城市化率僅為35.9%②常規統計的城市化率是城市人口與總人口之比，這部分城市人口包括在城市居住半年及半年以上的流動人口，而實際上這部分人口大多并未享受到和城市居民相同的社會保障和其他權益，因此，中國實際的城市化率遠遠低于公開的城市化率。，兩者之間相差19%，意味著有約2.7億的半城市化人口。據相關部門測算，半城市化人口向完全市民化轉化的成本為10萬元，要使2.7億半城市化人口完全市民化需要27萬億元的資金，是一筆巨大的成本。同時，大量半城市化人口由于不被城市接受，逐漸被邊緣化，缺乏社會認同，在行動上表現為越來越多的對抗性和報復性，對社會安定造成極大的負面影響[6]。

4　后土地經濟時代城鎮化發展的路徑

4.1推進低效土地的開發利用

新型城鎮化不能延續傳統城鎮化的發展模式，應從“增量擴張”向“存量挖潛”轉變。重點推動城市建成區范圍內低效土地的再開發、棕地的再利用、存量工業用地的結構調整、地下空間的開發、低丘緩坡和荒灘地的開發利用等。并通過制定各類優惠政策和相應的激勵機制，實現土地的高效利用。

4.2從土地城鎮化轉向人的城鎮化

從“化地不化人”的傳統城鎮化發展模式向“以人為核心”的新型城鎮化轉變。通過戶籍制度、就業制度、社會保障制度、土地管理制度、教育制度等一系列改革措施，推動半城市化人口向完全城市化轉變，使其在就業和工作機會、基本社會保障、住房保障、教育、醫療保障等方面享有和城市居民一樣的待遇，真正實現身份的轉變、心理的認同，不再被邊緣化，推動城市的良性可持續發展[7]（圖5）。

4.3推進財稅體制改革

后土地經濟時代需要改變政府過度依賴土地出讓收益的局面，避免地方債務風險的進一步擴大，強化地方政府投資計劃及其資本預算約束機制，并逐步建立一個有利于強化地方債務約束和透明化的城市政府城鎮化融資體制。推進現有財稅體制的改革，完善建立以物業稅為營業稅主體的稅種體系。

4.4轉變城市政府職能

后土地經濟時代，政府應當從經營型政府向服務型政府轉變，真正讓市場在資源配置中發揮基礎作用，不該管的堅決不管。同時，應當從傳統以GDP為核心的政績考核指標向以增強居民福祉為導向的考核指標轉變，引導政府從土地城鎮化向人的城鎮化轉變，注重人的生活質量和感受。

4.5構建城鄉一體的建設用地市場

二元土地管理制度阻礙了城鄉之間要素的自由流通。應當強化農村集體建設用地的用益物權功能，建立城鄉統一的建設用地市場[8-9]。要推動農村集體建設用地跟鄉村旅游、文化創意、養老服務等功能結合，承擔起城市自身無法實現的功能。同時，可依托農村集體建設用地試點建設公租房等，避免違法、違規建設，既保障當地農民的收益，也為半城市化人口提供合適的承載空間。或者通過入股的形式，由村集體或企業來統一經營管理，年收益扣除預留發展基金和公益性支出，剩余的按股份比例返還給農民，保障農民有長期穩定的收益（圖6）。

4.6推進產城融合發展

單一造城為主的城鎮化發展模式缺乏產業支撐，必然導致人氣不足，出現空城的局面。城鎮化發展不能脫離產業基礎，只有通過產業的集聚，進而吸引人口聚集，才能實現城鎮化的健康發展。政府應從長期的土地規模擴張思維中轉換出來，將更多的精力用于發展產業，推動工業、服務業的轉型提升，通過規劃引導、扶持政策等為產業發展創造條件，增強城市產業的國際、區域競爭力，推動生產、生產配套、居住、居住配套4大功能高度復合，促進產城融合、一體發展。

圖5　完全城市化的路徑選擇

圖6　宅基地使用權利股權化模式

4.7城市建設融資渠道多元化

改變政府作為單一投資主體的模式，推動城市建設融資渠道多元化。積極發揮國有企業在城市建設中的作用，承擔必要的城市基礎設施重大項目建設投融資任務。推動銀政、銀企合作，有針對性地擴大融資規模。以PPP模式推動融資創新，政府與私人部門為提供公共產品或服務建立“全過程”合作關系，以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征，通過引入市場競爭和激勵約束機制，提高公共產品或服務質量和供給效率。

5　結語

城鎮化快速發展階段，土地經濟的存在有其必然性和合理性，也提升了城市建設水平，促進了城市的發育和成長。但發展到今天，傳統的發展模式和路徑已經難以為繼，必須走新型城鎮化發展道路。從增量擴張轉向存量挖潛，進一步推進低效土地的開發利用，提高土地集約利用水平；從“化地不化人”的傳統模式向人的城鎮化轉變，推動半城市化人口向完全市民化轉化；從“以地生財”的模式轉向多元稅收體系，創新財稅體制；從經營型政府向服務型政府轉變，提升政府服務效能，進一步推動社區的建設，創新治理模式；從二元土地市場向城鄉一體的建設用地市場轉變，激發農村集體土地的活力；從“有城無業”，簡單造城缺乏產業支撐，向“產城融合”一體發展轉變。

References

[1]湯玉剛，陳強.分權、土地財政與城市基礎設施[J].經濟體制改革，2012（6）：98-110.

TANG Yugang, CHEN Qiang. Decentralization, land finance and urbaninfrastructure[J]. C o m p a r a t i v e E c o n o m i c & S o c i a l Systems,2012(6): 98-110.

[2]楊保軍，靳東曉.快速城鎮化進程中的土地問題透視[J]. 城市與區域規劃研究，2008-01.

YANG Baojun, JIN Dongxiao.A perspective from the land resource in rapid urbanization[M]. Journal of urban and regional planning, 2008-01.

[3]趙燕菁.關于土地財政的幾個說明[J].北京規劃建設，2011（1）：166-169.

Z H AO Ya n j i n g.S o m e i n s t r u c t i o n s o n l a n d f i n a n c e[J]. B e i j i n g PlanningReview,2011(1):166-169.

[4]何為，黃賢金.半城市化：中國城市化進程中的兩類異化現象研究[J].城市規劃學刊，2012（2）：24-32.

HE Wei,HUANGXianjin.Incomplete urbanization: aresearch on China’s u r b a n i z a t i o n[J].U r b a n P l a n n i n g Forum,2012(2):24-32.

[5]萬勇.舊城的和諧更新[M].北京：中國建筑工業出版社，2006.

WAN Yong.Upate of old city harmony[M]. Beijing: China Architecture & Building Press,2006.

[6]楊昕.新生代農民工的“半城市化”問題研究[J].當代青年研究，2008（9）：6-10.

YANG Xin. Research on problems of periurbanization about the new generation of migrant workers[J].Contemporary Youth Research,2008(9):6-10.

[7]唐黎明.后土地經濟時代需創新城市化模式[J].投資北京，2012（12）：22-23.

TANG Liming.After the land economy requires innovation urbanization patterns[J].Invest Beijing,2012(12):22-23.

[8]陳克峰.城鎮化背景下對我國宅基地使用權流轉的反思與制度重構[J].經營管理者，2010（23）：168-169.

CHEN Kefeng.Under urbanization of land use right transfer for reflection and reconstruction system[J].Managers,2010(23):168-169.

[9]劉李峰.農村宅基地使用權制度面臨的問題及對策[J].城市發展研究，2008，15（4）：53-56.

LIULifeng.Problems of rural land use right system faces[J].UrbanDevelopme nt,2008,15(4):53-56.

Challenges and Transformation Path of Urbanization in Post Land Economy Era

The era of land economy has its special institutional background. The land is the core factor of urban construction and economic and social development, and it is the catalyst of urbanization development. But in the excitation of performance indicator system, the land seems to become a tool for land finance and it has a large proportion in GDP. Traditional urbanization development model based on the land expansion is not sustainable.The background of new urbanization is that, less land can be sold and international and domestic macroeconomic situation are always in change. So we must try to turn land’s urbanization into people’s urbanization, promoting tax reform, financing channels diversification, community building and so on.

Post land economy era | Transformation path | Challenges | Urbanization

1673-8985（2015）06-0092-05

TU981

A

何 為

成都市規劃設計研究院碩士，工程師