城市更新中的規劃創新——漢堡港口新城規劃編制與項目建設的銜接與互動

張 溱 金 山

城市更新中的規劃創新
——漢堡港口新城規劃編制與項目建設的銜接與互動

張 溱 金 山

詳細規劃是控制空間生成、促進高效開發、保障城市品質的重要手段。20世紀末，漢堡市提出建設港口新城，成為歐洲最大的內城更新項目，其開發與規劃程序、實施策略和技術手段的創新對項目成功起著關鍵影響。作為德國城市規劃核心要素的建造規劃，在該項目中起著承上啟下的重要作用。解讀該項目建造規劃，對上海市在城市更新時期轉向內涵式發展、更新式發展，利用詳細規劃促進開發高效化、公共空間優質化、規劃控制精細化等方面具有啟示意義。

建造規劃 | 城市更新 | 漢堡港口新城 | 城市開發策略 | 德國規劃 | 精細化控制

0　引言

建造規劃（Bebauungsplan）是德國城市規劃體系的核心要素，對城市空間生成、建設和管理具有很強的調控能力，在當代德國城市建設和管理實踐中起著關鍵作用。筆者以漢堡港口新城的規劃和建設為例，研究該項目中建造規劃和項目實施建設的銜接與互動關系，從中得到對我國特大城市以規劃工具有效引導、管控城市更新的啟示意義。

1　德國規劃體系與工具概述

在德國，一般認為城市建設是與公共利益緊密相關的事務，因此由政府進行強力主導和管控。與之相對應的是，德國擁有一套構架嚴謹、系統完整的規劃體系，為政府的建設管控提供了有力工具。

1.1體系概述

德國規劃體系包括土地利用規劃（Fl?chennutzungsplan） 和 建 造 規 劃（Bebauungsplan）兩大法定規劃層次。

土地利用規劃的編制對象是全市域。通過規定管控范圍內土地主要使用性質的方式，對城市進行主要功能分區，保障對于城市運行有重大影響的基礎設施和公共服務設施布局，并為微觀層面的建造規劃編制提供依據。

建造規劃的編制對象和規模相對靈活，以實際建設需要為準，大至整個街區，小至一個街坊或一個地塊，都可以編制建造規劃，作為對具體項目進行審批的依據。

1.2規劃類型

德國建造規劃包含多種類型，以應對各種各樣的實際需求。其中主要包括合格建造規劃、簡化建造規劃和基于提案的建造規劃3大類型。

合格建造規劃至少包括該用地的使用功能、可建設量、可建設范圍和交通用地范圍，是最為普遍的建造規劃類型。如果缺少其中任何一項，則被認為是簡化的建造規劃。除非有特殊情況，如今德國地方政府一般不采用此類規劃。基于提案的建造規劃是一種面向具體建設項目的類型，在已有明確開發者的情況下，地方政府和開發者簽訂合約，將規劃提案納入建造規劃中，作為開發的前置條件。

1.3主要內容

建造規劃主要對建設用地的土地使用性質、建筑功能與空間形態、環境設施等方面提出要求，通過圖則和文字說明對建設行為進行管控。在土地使用性質和功能方面，建造規劃主要以《聯邦土地使用法規》中的土地和功能類型為依托，結合具體地塊和項目需求作出詳細的適應性規定。在建筑形態方面，通過三維建設窗口，對建筑高度、層數等方面作出規定。建造規劃往往還包括綠色建筑和生態環境方面的要求。

1.4編制程序

德國建造規劃的本質是地方法律，因此其編制過程充分體現了公眾利益的參與。建造規劃編制，主要遵循以下流程：首先由政府相關部門做出編制規劃決議，再組織公眾及公共機構參與和地方政府協調，充分聽取多方意見；形成規劃草案以后，由地方委員會商議，對其做出決議，再由地方議會對其進行審查，形成地方法律；經報批、公告以后，建造規劃最終作為法律生效。對于已經生效的建造規劃，可以通過相關程序，對其進行修編、補充及撤銷。

圖1　漢堡港口新城城市設計總圖，2000年版

圖2　漢堡港口新城東部城市設計調整，2010年版

圖3　漢堡港口新城分區圖，2010年版

2　漢堡港口新城的開發歷程與近況

漢堡港口新城是歐洲規模最大的城市更新項目之一。開發過程中，地方政府通過創新性的規劃和土地開發程序來保障城市開發的結果符合最初愿景，有力而精細的管控貫穿整個規劃和開發建設過程，保障了項目實施的品質。

1997年，漢堡市宣布了對港口新城區域的更新開發計劃和可行性研究，利用原漢堡港口約1.57 km2的用地，將漢堡市區空間拓展直達易北河邊。在1999年舉行的國際競標中，荷蘭KCAP公司取得城市設計的優勝，并與漢堡市政府一道，于2000年正式形成城市發展總體方案。城區以具有傳統特征的“歐洲城市”作為整體愿景，指向經濟繁榮的、社會的、文化的以及城市生態的發展目標（圖1）。

整個項目由漢堡港口新城有限公司（Hafencity Hamburg GmbH）負責開發。該公司隸屬于漢堡地方政府，負責管理“城市和港口政府專用基金”，其中包括港口新城區內由政府劃撥的地產。

根據當前預計，港口新城至2025年時提供1.2萬人居住的住宅空間，提供4.5萬個工作崗位；港口新城具備長達10.5 km的親水開放岸線及公共空間，海洋博物館、科技展示中心以及易北音樂廳為地區增添新的地標建筑。新建建筑面積約232萬m2，提倡高密度混合功能開發，主要功能包括辦公、居住、商業、教育、文化、休閑和酒店等，地塊容積率在3.7至5.6之間。2015年，新城預計總投資額達到109億歐元，其中社會私有資本投資占85億歐元，政府投資約24億歐元，政府投資中的15億歐元來自可開發地塊銷售（圖2）。

新城被劃分成為10個完整、各具特色的分區。2004年起，港口新城從西側的沙門碼頭區開始，根據組團劃分先后啟動各片區開發建設，從整體上呈現從西往東、從北往南進行開發的格局（圖3）。

3　漢堡港口新城建造規劃的實踐與創新

3.1漸進式規劃編制與開發項目緊密銜接

漢堡港口新城并非整體編制整個地區的建造規劃，而是在開發過程中，結合開發分期和具體項目分批編制，并在整體上呈現從西往東、從北往南覆蓋的格局。目前港口新城在編以及編制完成的規劃包括1—15號建造規劃，其中，1號規劃服務于最先開發的沙門碼頭區，3年后的2號規劃則覆蓋了下一步開發的布魯克門碼頭區。這些規劃的面積一般只有數公頃至十幾公頃，以“補丁”的形式對城市設計總圖進行漸進式覆蓋。當前，1至4號建造規劃已基本建設實施完成， 5至9號規劃正在進行實施，10號、11號規劃還在建設初期階段。

表1　漢堡港口新城1-11號建造規劃

通過對城市設計總圖的組團劃分和建造規劃單元比較（表1），可以發現，各建造規劃大體上按照分區的開發次序進行編制，但并不與組團的范圍保持一致，而是根據建設項目在開發進程中的實際需求進行編制，建造規劃有可能覆蓋整個組團，也可能只覆蓋組團中的某一部分。例如布魯克門區組團的西側區域為2號規劃所覆蓋，東側區域根據明鏡報出版社總部項目由8號規劃所覆蓋。建造規劃的編制和城市開發進程相互咬合進行，使得規劃可以動態滿足城市發展的實際需求（圖4）。

3.2利用“規劃交接期”促進規劃和建設需求緊密對接

通過設置“規劃交接期”，港口新城的建造規劃與實際建設項目得以有足夠的時間進行緊密對接，從而形成令雙方（開發者和城市）都滿意的最優開發方案，使項目獲得更多元的利益平衡以及更廣泛的價值認同。這種開發模式保障了精細化管控下的規劃實施和項目品質，有力促進了新城的發展與繁榮。

漢堡港口新城有限公司負責具體項目的選擇與協調。住宅、酒店和商業零售功能的地塊采用公開競標的方式進行出讓，由新城公司代表城市提出開發地塊的要求，競標者提交開發方案和投資計劃，根據提交方案的質量和價值，以及其能夠為城市經濟帶來的貢獻選擇開發者。用于辦公功能的地塊通常不進行公開招標，由企業向新城公司進行申請，該企業的自用面積至少應達到建筑使用面積的60%—70%。

圖4　漢堡港口新城1-11號建造規劃覆蓋圖

圖5　“規劃交接期”開發流程簡化圖

圖6　漢堡港口新城開發現狀圖，2015年版

當一個開發者被選中并通過土地管理委員會（Kommission für Bodenordnung）的批準，不意味著直接取得該地塊，而是獲得該地塊的排他性期權和規劃權及義務，并進入一個交接期（Anhandgabeperiode）。在這個交接期中，開發者必須和城市一起進行整個過程：從組織地塊設計方案競標、方案討論、編制建造規劃，到最終取得建筑許可。（圖5）

在“規劃交接期”，開發者協助城市組織概念方案設計競標，與此平行進行的是該地塊的建造規劃編制。概念方案設計的結果是編制建造規劃的基礎。在此過程，開發者、漢堡港口新城有限公司和地方政府三方始終處于交流和討論中。開發者需要和漢堡港口新城有限公司組建的專家團隊及各意見方密切合作，使開發規劃方案滿足各方利益，以產生最優價值。

“規劃交接期”結束后，建造規劃提交州議會和市議會成員組成的城市開發委員會討論通過，開發者提交建筑設計方案，城市開發和環境保護部門依據建造規劃頒發建筑許可證后，開發者正式獲得土地，項目建設才正式啟動。交接期的時間約在兩年以內，此時期地方政府始終可以保持有效的規劃控制，以保障開發質量、土地使用方案、時間表的嚴格執行。由于取得許可前不進行土地交易，地方政府還握有主動權，能夠規定和修改土地的使用方式。開發商僅在取得建筑許可證之后才需支付土地購買款項，而在此前的交接期中有充足時間可以優化產品，進行融資和招商工作。通過這種方式促進合作，減少開發利益相關方的矛盾，保證開發的可靠性，由此大大降低地方政府和開發者的成本和風險，保障城市開發質量和愿景實現（圖6，圖7）。

3.3以建造規劃為工具的精細化形態管控

符合總體城市設計設想的建筑設計方案，是“規劃交接期”的核心成果。建造規劃將設計成果中與城市公共利益密切相關的部分，轉譯成為一系列細致的管控要素，通過規劃本身的法定化，獲得管控效力，確保方案得以貫徹實施。在這個過程中，建造規劃體現出對建筑形態和空間環境有力的管控能力。

圖7　漢堡港口新城建設情況鳥瞰圖

以港口新城3號建造規劃為例，該規劃包括圖則、法定說明和原因闡釋，目標主體是沙門公園區北側街坊。（圖8）

建造規劃通過由建造線（Baulinie，紅色實線）、建造限制線（Baugrenzen，藍色實線），以及對建筑高度、層數的規定，形成三維建設窗口，對建筑體量形成嚴格約束。例如南側3個建設窗口，其南北和東西向進深、體塊劃分均已確定，西側建筑體塊的進深35—40 m，東側條狀建筑進深約12 m，建筑類型已不可更改。圖則中的不同色塊代表地面不同土地權屬和功能：黃色部分表示交通面積，綠色部分表示綠化面積。建筑形體的地上和地下部分可以進入公共區域，例如北側地塊建筑臨路口的轉角面，規定該處轉角建筑上層進行懸挑，并明確懸挑進深和懸挑面最小凈空高度。

規劃將沙門公園綠地分為公共和私有兩部分，較大的部分屬于城市，提供公眾游樂場地和休閑綠地；對私有部分行使規劃權，允許綠地下設置地下停車庫，禁止設立商業廣告。（圖9）

濱水開放空間高度、街道和防洪等問題在規劃中也有詳細規定，例如在1號建造規劃中，建筑以及建筑之間的道路建設在防洪高臺上，約高出海平面8 m，道路通行機動車；建筑臨水一側的交通和公共區域則低一層，高出海平面4—5.5 m，在濱水岸線處形成林蔭道，給步行者和自行車使用，并在重要節點處形成岸堤平臺，例如2005年建設的麥哲倫岸堤平臺，以階梯式逐級延伸到水面。規劃在臨水一側降低高度形成了親水路徑和開放空間，創造了良好的城市環境。

圖8　漢堡港口新城3號建造規劃圖則

制定規劃的過程中，建造窗口內外不被切割開來，而是作為一個整體進行設計，有利于城市空間的協調。經批準后，建造窗口定型，窗口之外的廣場、道路、景觀植被等均已確定，這意味著該規劃設計將被嚴格依照執行，圖紙上的每一棵植物的位置及其樹種均不得任意更改。

通過建造規劃，新城公司在與開發主體進行深度對接的基礎上，將涉及城市設計的相關管控要求上升為法律，從而獲得了強有力的管控依據，有效保障了城市開發建設中的空間環境品質。

4　對上海城市更新背景下控詳規劃工作的思考啟示

上海已進入資源緊約束發展時期，并面臨城市建設用地總量天花板，這意味著建設用地的增量時代已經過去，城市建設也轉化為內涵的更新變化，從過去的數量增長向質量增長轉變，形成以城市更新為主的模式。內涵更新和質量增長對城市載體的品質提出更高要求，在此情況下，高效、優質和精細化將成為上海空間規劃及管理的必然趨勢，中微觀尺度的城市設計和控詳規劃是實現此目標的重要途徑。

圖9　漢堡港口新城3號建造規劃覆蓋范圍鳥瞰圖

4.1漸進式規劃結合城市開發建設進程

當前的控制性詳細規劃強調對規劃區域的有效覆蓋，對用地性質、開發強度等方面內容的規定前置于具體開發項目，缺乏詳細的開發計劃作為支撐，規劃指標脫離實際開發主體需求。又由于規劃指標管控較為剛性，在后續開發進程中自發或被迫地進行反復調整，流程又較為復雜，對設計資源、時間和經濟都是一種損失。

反觀港口新城建造規劃，強調實用屬性，成果注重與實際建設接軌，因而具有務實、漸進的特質。建造規劃不要求對規劃目標區域進行完全覆蓋，而是結合開發實際需求，采用打“補丁”的方式循序漸進地編制。一份建造規劃往往只包括一個至數個街區，并鎖定開發主體，針對具體項目及其要求而有的放矢。

結合國情，可以考慮對控制性詳細規劃進行漸進式分層編制。作為第一層次，控詳規劃針對整單元形成框架性規劃，明確地區發展基本框架，形成不可突破的原則、指標和事項，如交通系統、市政和公共設施、開發強度適用等；作為第二層次，則根據實際開發需求，結合開發主體和土地開發進程，編制更為詳細的控詳規劃局部深化，確定開發容量、業態配比和空間管控等具體指標和規定，以此對開發區域進行有層次的、漸進式的覆蓋。

4.2“規劃交接期”協調和土地出讓制度創新

實現“規劃交接期”協調和漸進式控規編制，需要對現行土地出讓制度進行優化。中國土地出讓采用招拍掛制度，控規作為前置條件，無法在前期鎖定開發主體。從城市建設實際需求出發，建議形成“預出讓”制度，增加鎖定開發主體和土地正式出讓兩個環節之間的時間，使規劃交接協調成為可能，在開發主體進行建設方案深化的同時展開控詳規劃局部深化編制，增加地方政府的開發控制力和可實施性，同時降低開發主體的開發成本。

上海市進入城市更新時期后，大多數更新項目在進行更新規劃時，已存在權屬主體。通過權屬主體可進一步明確開發主體，從而進行規劃交接協調，進行規劃編制。在這種情況下，應對協調過程的運作加以明確和規范。

“規劃交接期”協調機制下，編制過程通過政府和開發主體討論協商及有效的公眾參與，使公共利益和開發利益充分磨合，達成多方認可的最優方案，并以法律形式最終確定規劃成果，形成強有力的建設約束。通過這種方式，控詳規劃的編制實質上成為了解決問題的平臺、途徑和過程，而不是產生問題的根源。

4.3依托控詳規劃進行精細化城市設計管控

控規層面的城市設計，主要對空間、形態、功能和交通等要素進行統籌，路網、用地性質和開發強度則是控詳規劃的核心內容。因此，控詳層面的城市設計與控詳規劃緊密相關，難以分離成兩個獨立系統。傳統控規側重于平面規劃及技術指標，缺少對三維空間的關注。為此，上海自2011年開始創新性地引入控詳規劃附加圖則，大大擴充控規管控范圍，為城市設計提供了具有權威性和約束力的管控路徑和工具。

德國建造規劃編制和建設方案審批由同一部門進行，具體的編制者往往就是建筑師，這使得建造規劃在建設項目管控方面考慮周到，具備較強的實施性。與之相比，控詳規劃的編制者一般不具備建筑師背景，規劃師提出的要求與建筑師對具體地塊的理解、地塊的內在開發要求以及現行規范之間存在錯位，造成附加圖則和建筑設計之間的矛盾，影響了附加圖則的合理性和嚴肅性。

對于局部深化層面的控詳規劃，由于開發主體的介入和開發計劃的明確，使得更精細化的設計管控成為可能。結合這種情況，可通過附加圖則對功能業態、建筑形態等內容進行更為精細化的建設管控。同時，在編制控詳規劃附加圖則的過程中，應考慮設立相應程序，對接建管，以及引入專業建筑師進行圖則的校核、審查、勘誤等工作，加強與建設項目的銜接，維護法定圖則的權威性。

5　結語

城市建設消耗人類大量的時間和資源，其結果又對人類活動產生深遠的影響，城市空間的規劃和控制在其中起著重要作用，進入存量更新時期的上海須對其提出更高效和更精細的要求。

建造規劃作為德國規劃體系中的核心要素，是對城市建設進行控制的重要工具。在漢堡港口新城項目中，地方政府實施的是以城市開發為導向的漸進式規劃，充分利用建造規劃編制對象和規模相對靈活的特點，結合開發進度與建設需要，對城市設計總圖進行漸進式覆蓋。同時，該項目利用“規劃交接期”程序，在交接期內鎖定開發主體，同步推進建筑方案與規劃編制，使政府能夠通過規劃對城市開發建設形成精細、有力的管控，有效銜接公共利益和市場利益，實現多元價值。

借鑒漢堡港口新城項目的啟示，對城市建設進入內涵式增長階段之后的規劃途徑具有重要意義。完善規劃體系、優化土地出讓與控詳規劃編制流程，能夠摒除控詳規劃和實際建設的矛盾，實現對城市空間更加精細化的控制力，有效保障城市設計的意圖通過建設方案得以實現，促進城市開發和更新的高效及有序推進，建設品質優良的城市空間。

References

[1][德]建設法典. Baugesetzbuch（BauGB）Neugefasst durch Bek. v. 23.9.2004 I 2414; Zuletzt ge?ndert durch Art. 1 G v. 20.11.2014 I 1748.

[2][德] 羅伯特?馬修斯/ 馬克?雷爾. 建造規劃——建筑師和工程師的實用手冊.

Robert Matthes/ Marc Lehr. Der Bebauungsplan：Praxishinweise für Architekten und Ingenieure.

[3][德]柏林建設指導規劃編制工作手冊2003.

Handbuch der Bauleitplanung Berlin_2003.

[4]殷成志. 今日德國的法定圖則. 2005城市規劃年會論文集（上）[C], 92-96.

YIN Chengzhi. 2005 Urban Planning Annual Session（volume 1）[C]. Beijing: China Water & Power Press, 2005.

[5]殷成志，[德]Franz Pesch. 德國建造規劃的技術框架[J]. 城市規劃. 2005(8): 64-70.

YIN Chengzhi, Franz Pesch. The Technical Framework of the German Bebauungsplan[J]. City Planning Review, 2005(8): 64-70.

[6]殷成志，楊東峰. 中德城市詳細規劃環境控制比較研究[J]. 城市發展研究 2010(2): 36-41.

YIN Chengzhi, YANG Dongfeng. Sino-German comparison of environmental regulation in urban detailed planning[J]. Urban Studies, 2010(2): 36-41.

Innovation of Inner-city Planning Inspired by the Coordination of the B-Plan and Project Development in Hamburg Hafencity

Detailed planning is an essential measure to control open space, promote efficient development and ensure environmental quality. At the end of 20thcentury, Hamburg city started the Hafencity project, which is considered the largest inner-city development project of Europe, in which the innovative way of planning procedure and development strategy worked as an important factor of its success. The B-plan is the key element of current German planning, and serves as a connecting link between urban design and construction. The Analysis of the B-plan in Hafencity is helpful to inspire our way to deal with the problems in Chinese mega-city such as Shanghai. Use the detailed planning to make the development more efficient, the open space better and the management more precise.

B-plan | Urban renewal | Hamburg Hafencity | Development strategy | German planning | Precise control of planning

1673-8985（2015）06-0086-06

TU981

A

張 溱

AOD Architekten GmbH中國區設計總監，德國工程碩士

金 山

上海市城市規劃設計研究院助理工程師，德國工程博士