轉(zhuǎn)型時期城市總體規(guī)劃的定位與作用*

陳 琳

轉(zhuǎn)型時期城市總體規(guī)劃的定位與作用*

陳 琳

當前中國社會經(jīng)濟已經(jīng)進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵階段，面對我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市化進程快速推進、市場經(jīng)濟不斷深化和完善、政府職能向公共服務型轉(zhuǎn)變等宏觀背景，總體規(guī)劃作為指導城市發(fā)展的綱領性文件，也面臨著新的要求與挑戰(zhàn)。聚焦轉(zhuǎn)型時期城市發(fā)展所處的經(jīng)濟、社會和政策背景，分析總體規(guī)劃編制面臨的困境和挑戰(zhàn)，從城市總體規(guī)劃轉(zhuǎn)型發(fā)展的3個基本維度提出城市總體規(guī)劃定位和作用，應是城市政府在一定規(guī)劃期限內(nèi)，引導城市可持續(xù)發(fā)展、優(yōu)化空間布局、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源配置的“戰(zhàn)略綱領”“、法定藍圖”和“協(xié)調(diào)平臺”。

城市總體規(guī)劃 | 定位與作用 | 改革創(chuàng)新

城市總體規(guī)劃作為指導城市發(fā)展和建設的基礎性和綱領性公共政策，在有序引導城市空間拓展、合理安排基礎設施建設等方面發(fā)揮著不可替代的作用。當前中國社會經(jīng)濟進入轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵階段，我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展、城市化進程快速推進、市場經(jīng)濟不斷深化和完善、政府職能向公共服務型轉(zhuǎn)變，在這一特定的歷史階段，作為城鄉(xiāng)規(guī)劃體系的頂層設計，總體規(guī)劃的改革與創(chuàng)新值得探索與思考。

1　轉(zhuǎn)型背景對總體規(guī)劃的影響

1.1社會和經(jīng)濟環(huán)境的新形勢

當前，中國已經(jīng)歷了30余年的改革開放，經(jīng)濟社會高速發(fā)展，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟確立，綜合競爭實力大幅提升，2014年底全國GDP已達到636 463億元，居全球第2位。同時，中國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化快速增長時期，城鎮(zhèn)化水平從2005年的42.99%提高到2014年的54.8%①國家統(tǒng)計局2014年數(shù)據(jù)。。隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，全國各地城市面貌和居住環(huán)境明顯改善，城市已經(jīng)成為改善人民生活的重要載體。

面對快速的經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化時期，總體規(guī)劃必須關注未來人口城鎮(zhèn)化方向性變化對城市總體規(guī)劃的深刻影響，以及城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)一些結(jié)構(gòu)性變化和區(qū)域聯(lián)動等問題。面對國內(nèi)外社會轉(zhuǎn)型的迫切需求，城市總體規(guī)劃需要聚焦社會和諧穩(wěn)定發(fā)展、文化復興和繁榮昌盛，并進一步把民眾的根本利益放在至關重要的位置加以考慮。

1.2制度和政策環(huán)境的新要求

黨的十八大、十八屆三中全會和中央經(jīng)濟工作會議、城鎮(zhèn)化工作會議和城市工作會議召開以來，有兩方面決策對于未來城市規(guī)劃有著深遠影響。一是加快轉(zhuǎn)變政府職能、深化行政體制改革，是黨中央、國務院做出的重大決策。政府要向公共服務型職能轉(zhuǎn)變，意味著城市治理模式將由原來的“放權(quán)促效率”向“收權(quán)促公平”轉(zhuǎn)變，要處理好政府和市場的關系，營造公平競爭的市場環(huán)境，有效提供基本公共服務，加強對經(jīng)濟運行活動的事中和事后監(jiān)管，確保經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展[1]。二是新型城鎮(zhèn)化已經(jīng)上升為國家戰(zhàn)略，成為打造“中國經(jīng)濟升級版”的助推器，要通過與新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的交互作用，從而規(guī)避目前城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑所暴露出的問題，要順應城市發(fā)展規(guī)律，推進農(nóng)民工市民化，增強城市宜居性，改革完善城市規(guī)劃，提高城市管理水平。打造環(huán)保、節(jié)能、智慧的百年宜居城市將是未來城市發(fā)展的重要方向，從發(fā)展內(nèi)涵明確了4個方面的要求，統(tǒng)籌空間、規(guī)模、產(chǎn)業(yè)3大結(jié)構(gòu)，提高城市工作全局性；統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管理3大環(huán)節(jié)，提高城市工作的系統(tǒng)性；統(tǒng)籌改革、科技、文化3大動力，提高城市發(fā)展持續(xù)性。統(tǒng)籌生產(chǎn)、生活、生態(tài)3大布局，提高城市發(fā)展的宜居性；統(tǒng)籌政府、社會、市民3大主體，提高各方推動城市發(fā)展的積極性。

由此，隨著市場化改革的深入，總體規(guī)劃必須適應“公共服務型”政府職能的轉(zhuǎn)變，同時面對市場環(huán)境下利益主體多元的情況，必須明確自身的角色定位，強調(diào)宏觀的引導與剛性的約束相結(jié)合，真正發(fā)揮總體規(guī)劃的作用。與此同時，面對法制環(huán)境的變化，城市總體規(guī)劃要側(cè)重于體現(xiàn)城市規(guī)劃的公共政策屬性，尊重不同“人群”的利益和利益相關者，提高總體規(guī)劃政策性表達和公眾參與性應該成為總體規(guī)劃編制工作轉(zhuǎn)型的重要方向之一。傳統(tǒng)以經(jīng)濟發(fā)展和用地拓展為出發(fā)點的城市總體規(guī)劃編制方法亟待進行調(diào)整和創(chuàng)新，以適應政府職能向公共性轉(zhuǎn)變的需求。

1.3城市發(fā)展和規(guī)劃編制的新挑戰(zhàn)

城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的巨大拉動作用使得部分大城市尤其是特大城市人口急劇膨脹②自1996年開始，我國城鎮(zhèn)化連續(xù)十幾年進入高速發(fā)展時期，城鎮(zhèn)化率從29.4%（1996年）提高到45.7%（2008年），年均增長1.36個百分點，城鎮(zhèn)總?cè)丝趶?.59億增加到6.06億，中國進入快速城市化進程。。城市人口的快速集聚，給城市資源、環(huán)境帶來了巨大的壓力，由此部分城市的公共服務和基礎設施供給滯后于城市人口增長，導致基礎服務不足、環(huán)境污染、人口激增、交通擁堵等問題日趨嚴重。快速城鎮(zhèn)化進程也帶來城市建成區(qū)和建設用地規(guī)模迅速擴張，其增速遠高于城市人口的增長速度③數(shù)據(jù)顯示，2001—2008年全國城市建成區(qū)面積和建設用地面積年均增長分別為6.2%和7.4%，而城鎮(zhèn)人口年均增長僅為3.55%，特別是在“十一五”時期，盡管城鎮(zhèn)人口增速明顯放緩，但城市建設用地規(guī)模仍保持7.23%的平均增速。。在城市建設過程中，許多城市往往重視發(fā)展，忽視設防；重視新建，忽視維護；重視地上，忽視地下，導致城市防災減災能力不足[2]。

進入全面建立市場經(jīng)濟發(fā)展階段，市場化要素在城市建設中所發(fā)揮的作用日益凸顯，習慣于計劃經(jīng)濟體制下行政指令推進規(guī)劃實施的基礎環(huán)境已經(jīng)不復存在，打斷了從編制到實施的既有機制傳導鏈條。總體規(guī)劃在技術方法、實施保障、政策應對等環(huán)節(jié)出現(xiàn)不適應。政府將總體規(guī)劃視為引導和調(diào)控城市建設、保護和管理城市空間資源的重要依據(jù)和手段。面對城市發(fā)展需求，部分地區(qū)總體規(guī)劃在審批流程、響應機制等領域暴露出諸多問題，重藍圖輕過程、重目標輕指標、重方案輕政策、重技術輕宣傳、重審批輕維護等現(xiàn)象突出。

2　城市總體規(guī)劃的轉(zhuǎn)型維度

我國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中，總體規(guī)劃承上啟下，以全國和省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃為依據(jù)，體現(xiàn)國家意圖，落實地方政府需求，指導詳細規(guī)劃，并與同級專項規(guī)劃相銜接。然而，隨著我國市場經(jīng)濟的不斷深入，城市利益主體日益多元化，社會快速發(fā)展和轉(zhuǎn)型，總體規(guī)劃面臨著許多新的要求和挑戰(zhàn)。探索建立與市場經(jīng)濟體制相適應的規(guī)劃編制和管理實施體系，成為轉(zhuǎn)型時期總體規(guī)劃工作的基本主線，主要表現(xiàn)在以下3個方面。

2.1工作思路要適應從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變

經(jīng)歷了改革開放30余年之后，市場機制開始在資源配置上發(fā)揮主導作用。城市發(fā)展動力日趨多元，由計劃經(jīng)濟時期單一的政府主導轉(zhuǎn)變?yōu)檎⑵髽I(yè)、社會多元推動，由要素投入驅(qū)動向要素效率驅(qū)動轉(zhuǎn)變。政府主要承擔公共服務職能，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用已經(jīng)成為當前中國改革創(chuàng)新的共識。城市總體規(guī)劃作為重要的公共政策，自身定位與目標實現(xiàn)必須要適應政府職能的轉(zhuǎn)變，順應市場配置資源的基本要求。由此，應當著重在兩個方面做出應對與調(diào)整。一是基本價值判斷應更加注重可持續(xù)發(fā)展，保障公眾利益；二是技術方法應更加注重宏觀戰(zhàn)略統(tǒng)籌性和規(guī)劃的可實施操作性，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)空間布局的思維，加強過程控制、步驟設計，以及政策性措施的研究，同時注重動態(tài)維護機制設計，有序引導和調(diào)控市場化環(huán)境下的城市建設和發(fā)展。

2.2價值導向要適應從粗放式增長向內(nèi)涵型發(fā)展轉(zhuǎn)變

改革開放以來，我國經(jīng)歷了世界歷史上規(guī)模最大、速度最快的城鎮(zhèn)化進程，城市發(fā)展波瀾壯闊，已經(jīng)進入新的發(fā)展時期。城市已經(jīng)成為我國經(jīng)濟、政治、文化、社會等方面的活動中心。在此發(fā)展過程中，我國的大部分城市走的是資源高消耗、空間急速拓展、環(huán)境嚴重破壞的粗放式發(fā)展道路，而今，中央提出探索以“創(chuàng)新驅(qū)動”為內(nèi)生動力的新型城鎮(zhèn)化道路，要認識、尊重、順應城市發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌社會、經(jīng)濟、環(huán)境，逐步轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式、資源集約式發(fā)展模式。基于此認識，總體規(guī)劃必須適應城市發(fā)展模式的價值轉(zhuǎn)換，應堅持“以人為本”的基本原則和出發(fā)點，更加關注不同人群的需求，注重存量空間資源的更新和利用，應在既有的技術框架下，強調(diào)對生態(tài)空間、社會保障、文化內(nèi)涵、功能復合和環(huán)境品質(zhì)等方面分析，同時更加注重各項相關政策在空間層面的具體落實和保障。

2.3技術方法要適應從技術性規(guī)劃向政策性規(guī)劃轉(zhuǎn)變

我國傳統(tǒng)城市規(guī)劃教育和實踐，帶有20世紀上半葉西方工具理性的精英主義式規(guī)劃的深刻烙印。城市總體規(guī)劃工作更多地表現(xiàn)出物質(zhì)空間布局的技術性規(guī)劃特征。但從發(fā)展趨勢來看，當今西方城市規(guī)劃更加倡導協(xié)作式規(guī)劃，國內(nèi)以《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》正式施行為標志，法制環(huán)境要求總體規(guī)劃充分體現(xiàn)公共指導性和政策權(quán)威性。由此可見，未來城市總體規(guī)劃應在3個方面轉(zhuǎn)變編制技術方法。一是在目標導向上要將統(tǒng)籌配置城市空間資源、引導城鄉(xiāng)發(fā)展與建設、維護社會公平、保障公共安全和公眾利益作為基本職能。二是在表達形式上要通過與各部門的銜接，注重實施操作的政策落地，同時強化相關法規(guī)性保障。三是在程序設計上要為民眾的公共參與以及其他專業(yè)部門的政策對接留出接口，發(fā)揮總體規(guī)劃協(xié)調(diào)社會方方面面意見與認識的溝通平臺作用。

3　新時期城市總體規(guī)劃的地位和作用

基于前述分析，在現(xiàn)行的制度環(huán)境下，城市總體規(guī)劃作為一項公共政策，應是城市政府在一定規(guī)劃期限內(nèi)引導城市發(fā)展、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)資源的戰(zhàn)略綱領、法定藍圖和協(xié)調(diào)平臺（圖1）。

上述對于總體規(guī)劃的概念性描述反映出如下基本認識：①總體規(guī)劃的實施主體是城市政府；②法定效力應有明確的時間期限；③核心工作是明確發(fā)展目標導向，構(gòu)筑有序的空間體系與結(jié)構(gòu)，優(yōu)化各類空間資源配置，制定各類開發(fā)主體行為的管制規(guī)則并建立公共政策制定的公共邏輯；④其目的是在既定空間上協(xié)調(diào)公共利益和政府需求，統(tǒng)籌近期建設與遠期部署，維護社會公平、保護生態(tài)環(huán)境；⑤基本特征是強調(diào)戰(zhàn)略屬性、法定屬性與公共政策屬性的高度統(tǒng)一[3]。

3.1戰(zhàn)略屬性

總體規(guī)劃要發(fā)揮引導城市空間發(fā)展的綱領性文件作用，具體可概括為前瞻性、綜合性和協(xié)調(diào)性3個方面。

（1）前瞻性指著眼城市空間發(fā)展的整體大局，研究城市發(fā)展的目標和方向是城市總體規(guī)劃的首要職責。在工作方法上，應當先做好以下6個方面的工作，即認清趨勢背景、把握現(xiàn)狀特征、建立目標導向、明晰發(fā)展戰(zhàn)略、穩(wěn)定空間結(jié)構(gòu)、聚焦關鍵要素[4]。

（2）綜合性指基于前瞻性的工作，搭建邏輯清晰的技術框架，將城市發(fā)展有關的各個子系統(tǒng)（如交通、市政、環(huán)境、生態(tài)、風貌、景觀、公共服務等）統(tǒng)籌到既定的發(fā)展目標和統(tǒng)一的空間框架中，從而達到優(yōu)化配置的目的。

（3）協(xié)調(diào)性是實現(xiàn)前瞻性與綜合性的必要條件。首先是處理好城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的關系；其次是促進總體規(guī)劃與國民經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃及各專項規(guī)劃的相互協(xié)調(diào)；最后是協(xié)調(diào)不同社會群體之間的利益訴求，在保證國家利益前提下，確保公眾利益最大化[5]。例如香港全港發(fā)展策略及其檢討在香港規(guī)劃體系中的地位和作用類似于大陸的城市總體規(guī)劃，具備總體規(guī)劃的一般特征及其自身特點。但它并非法定的文件，其是經(jīng)過詳細研究、部門協(xié)調(diào)和廣泛公眾咨詢后制訂的中遠期發(fā)展策略，成為香港日后發(fā)展和城市基礎建設的基本指引，具有較強的戰(zhàn)略屬性。

3.2法定屬性

城市總體規(guī)劃要發(fā)揮政府調(diào)配各類空間資源的法定基礎性作用，注重守底線、分層次、重維護和明責權(quán)4個方面。

（1）守底線是指在技術層面體現(xiàn)總體規(guī)劃的法定權(quán)威，具體工作是明確對生態(tài)空間、城市增長邊界、主要市政交通走廊、產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間的管控，落實到技術手段、事權(quán)劃分、政策措施的各個層面，管住城市發(fā)展方向和底線。

（2）分層次是在既定的空間范圍內(nèi)明確差異化的空間引導與管控手段，根據(jù)不同尺度、不同區(qū)位、不同功能導向制定不同的空間策略。

（3）重維護是指城市總體規(guī)劃在編制階段既要留有余地、做好預案以適應不確定性條件下規(guī)劃管理需求，又要重視與專項規(guī)劃和下位規(guī)劃的相互對接，同時建立定期實施評估的機制，進而維護規(guī)劃藍圖的法定性。

圖1　城市總體規(guī)劃定位與作用示意圖

（4）明責權(quán)，總體規(guī)劃是法定性文件，在規(guī)劃文本中應體現(xiàn)法律文本的基本要件，重點是明確各類主體的權(quán)利、義務以及罰則，同時設置合理的管理程序、規(guī)劃層級、指標體系和政策工具[6]。例如上海基于“規(guī)劃和土地管理部門合一”的優(yōu)勢，結(jié)合《上海市土地利用總體規(guī)劃（2006—2010）》編制，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，劃定“基本生態(tài)網(wǎng)絡”，嚴控城市增長邊界，錨固“工業(yè)區(qū)塊”范圍，搭建部門對接平臺，通過規(guī)劃引導逐步優(yōu)化空間布局結(jié)構(gòu)，通過土地閘門保障國土資源紅線。強化了市域空間布局結(jié)構(gòu)，落實國家戰(zhàn)略；強化了綠色生態(tài)空間體系，維護城市生態(tài)安全；強化了管理和政策創(chuàng)新，真正把“兩規(guī)合一”落實到城市空間布局上來。充分發(fā)揮規(guī)劃的法定藍圖作用，也體現(xiàn)了總體規(guī)劃分層次、明責權(quán)的特征。

3.3政策屬性

城市總體規(guī)劃要發(fā)揮代表公眾利益，協(xié)調(diào)各方意見的公共政策作用，應該堅持能動性、協(xié)作性和過程性原則。

（1）能動性是指城市總體規(guī)劃作為一項頂層設計的公共政策，應是政府協(xié)調(diào)各種關系、平衡各方利益的重要手段。因此，在程序設計上應以更加開放、主動的態(tài)度促使各種利益群體能夠參與到規(guī)劃編制和實施的過程中。

（2）協(xié)作性是指城市總體規(guī)劃編制應以“開放”的姿態(tài)，搭建協(xié)調(diào)平臺，保證規(guī)劃過程的開放性和法律程序的合規(guī)性，多部門協(xié)作、多渠道聽取意見，使總體規(guī)劃成為全社會對城市發(fā)展的集體意志、共同遠景和行動指南。

（3）過程性是指總體規(guī)劃編制要充分認識規(guī)劃過程與規(guī)劃結(jié)果的同等重要的價值，通過多方參與和協(xié)同工作，宣傳和普及規(guī)劃常識， 增強規(guī)劃意識，這也是社會各界統(tǒng)一思想、形成共識的過程。從而樹立社會對城市發(fā)展的集體意志，自覺形成執(zhí)行規(guī)劃、實施規(guī)劃的社會環(huán)境[7]。例如倫敦空間發(fā)展戰(zhàn)略是引導倫敦發(fā)展的綱領性文件，它體現(xiàn)了英國規(guī)劃編制體系從“藍圖”到“政策”轉(zhuǎn)變的主要特征，規(guī)劃十分強調(diào)政策性，并重視規(guī)劃實施，其基本著眼點在于如何使有關內(nèi)容通過法律法規(guī)和政策予以落實，為倫敦市民服務，而并不拘泥于單純圖面的“空間落地”。首爾在編制《2030基本規(guī)劃》時，為了能夠在愿景與核心主題中充分反映更加真實的普通市民需求，由隨機抽取的100名普通市民（市民參與團）與專家、市議員、首爾市（政府）共同對具體規(guī)劃方案進行協(xié)商、討論確定愿景與核心主題。

4　總結(jié)與思考

城市是一個復雜的巨系統(tǒng)，城市規(guī)劃是綜合性系統(tǒng)學科，城市總體規(guī)劃是規(guī)劃體系中最頂層的公共政策。唯有根據(jù)城市發(fā)展面臨環(huán)境、問題和需求，及時對規(guī)劃編制理念和方法進行調(diào)整，才能適應新的發(fā)展需求。本文并沒有對城市總體規(guī)劃編制涉及的具體技術內(nèi)容進行逐一分析，而是聚焦城市轉(zhuǎn)型時期城市總體規(guī)劃迫切需要解決和重視的問題，緊扣社會經(jīng)濟、政策機制和城市規(guī)劃自身轉(zhuǎn)型發(fā)展的關鍵，深入探討總體規(guī)劃基本定位和基本作用，從價值理念層面為總體規(guī)劃的改革和創(chuàng)新提出建議，期望通過價值理念的創(chuàng)新引導規(guī)劃編制技術改革，通過城市總體規(guī)劃的轉(zhuǎn)型引領城市轉(zhuǎn)型發(fā)展。

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The Position and Function of Master Plan in the Transformation Period

Chinese economic and social development has now entered the key stage of transition. As a programmatic document of guiding a city’s development, the master plan faces new requirements and challenges, with the rapid development of Chinese economic and social development, the constant advance of urbanization process, the further-deepening of market economy, the public-serviceoriented transformation of government function and other macro-background. This paper focuses on the economic, social and policy backgrounds of urban development in the transformation period, analyzes the difficulties and challenges which master plan is faced with, discusses the three basic dimensions of the master plan’s transformation, and puts forward the position and role of master plan, which are strategic outline, statutory blueprint and coordination platform used by the urban government to guide the urban development, to optimize the spatial structure and to plan urban and rural resources as a whole in a certain period.

Master plan | Position and function | Reform and innovation

1673-8985（2015）06-0014-03

TU981

A

陳 琳

上海市城市規(guī)劃設計研究院

規(guī)劃一所副所長，高級工程師，碩士

*本文根據(jù)2011年完成的住房與城鄉(xiāng)建設部規(guī)劃司《城市總體規(guī)劃編制與改革創(chuàng)新課題》成果整理。