完善福建省被征地農民養老保障工作的思路和建議

福建省社會養老保險協會

福建省城鄉居民社會養老保險管理中心

從2008年開始，福建省建立被征地農民養老保障制度，經過6年的探索與實踐，全省被征地農民養老保障工作得到有力的推動，但部分地區保障工作落實不理想、被征地農民社會保障資金未落實到位等情況仍然存在。如何進一步完善福建省被征地農民養老保障政策，調動地方政府的工作積極性，確保保障資金及時到位，從而更好地解決被征地農民的養老保障成為當前的一個重要課題。

隨著我國經濟、社會的快速發展，各類經濟項目建設和基礎設施建設對土地的需求愈加強烈，大量農用地特別是耕地被征用并轉換為城鎮建設用地。近年來，政府征地數量一直保持在一個較大的數量級上，據統計，福建省近幾年平均每年征收耕地數量約為10萬畝左右，為此，一批農民失去了原先賴以生存的土地。被征地農民失去生活來源，解決其長遠生計問題迫在眉睫，特別是大齡、老齡被征地農民，重新就業較為困難或已喪失就業能力，生活保障問題亟須得到安排。

為此，國家從2006年開始推動建立被征地農民就業培訓和社會保障制度，國務院及國辦先后下發文件，對被征地農民就業培訓和社會保障工作的對象、保障資金的來源等作出規定，提出“因政府統一征收農村集體土地而導致失去全部或大部分土地，且在征地時享有農村集體土地承包權的在冊農業人口”應列為保障對象；“被征地農民的社會保障費用，按有關規定納入征地補償安置費用，不足部分由當地政府從國有土地有償使用收入中解決。社會保障費用不落實的不得批準征地”。原勞動保障部、國土資源部2007年印發《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》（勞社部發〔2007〕14號）要求“各地要盡快建立被征地農民社會保障制度”，“盡快將被征地農民納入社會保障體系，確保被征地農民原有生活水平不降低、長遠生計有保障”。

在這種背景下，福建省人民政府組織人社、國土、財政等部門在省內開展了大規模調研，并學習借鑒兄弟省市做法，于2008年啟動了福建省被征地農民就業培訓和社會保障工作，但由于種種原因，工作推動落實情況并不理想。為此，福建人社廳組建了專門的課題組深入基層，通過收集全省各地情況，結合對部分市縣的調研，從政策制度、資金落實、發展進程等方面對福建省被征地農民養老保障工作的現狀及問題進行解析，并提出完善政策制度的思路及建議。

福建省被征地農民養老保障制度模式

省級被征地農民養老保障政策

2008年2月及2011年1月，省政府辦公廳先后出臺《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》（閩政辦〔2008〕28號，以下簡稱“28號文件”）、《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的補充通知》（閩政辦〔2011〕12號，以下簡稱“12號文件”），建立、完善了福建省被征地農民養老保障制度。主要的政策有：

被征地農民的界定范圍。28號及12號文件規定，經政府依法征收農村集體耕地后，被征地農戶人均剩余耕地面積低于所在縣（市）2007年農業人口人均耕地面積的30%，且在征地時享有農村集體耕地承包權的在冊農業人口納入保障范圍。有條件的地方可適當擴大保障范圍，具體對象由各地確定。

被征地農民養老保障的模式。28號文件將被征地農民養老保障分為老年養老保障和老年養老補助兩種模式，其中16-59周歲的被征地農民參加被征地農民老年養老保障，采取個人賬戶積累模式，所需資金由政府、村集體和個人共同籌集，籌資標準每人不低于18000元，其中政府補助不低于70%（12600元），集體和個人出資5400元；計發辦法為年滿60周歲時，個人賬戶儲存額除以160。征地時已滿60周歲的被征地農民直接享受老年養老補助，標準不低于當地上年農村低保平均補差標準，所需資金由當地政府負擔。12號文件對保障辦法進行了調整，16-59周歲的被征地農民可不建立個人賬戶（如已建立個賬的，計發系數調整為139），改為被征地農民年滿60周歲時政府直接按月發放養老保障金，標準不低于90元/月，如果當地上年農村低保補差標準高于90元的，應按照低保補差標準執行。

被征地農民保障對象的確認辦法。被征地農民養老保障對象的具體名單，經村民代表大會討論通過并公示一周后，由村委會報鄉、鎮（街道）人民政府（辦事處）審查，經當地農業、國土資源等部門審核后，由勞動保障行政部門所屬城鄉居民保經辦機構辦理登記手續。

被征地農民社會保障資金的來源。被征地農民社會保障專項資金來源為四個方面：第一，2007年以來征地預留的全部養老保障資金；第二，每年從國有土地出讓總收入中提取一定比例；第三，根據被征地農民養老保障專項資金使用情況及保留余額的要求，逐年安排的財政預算；第四，省級財政按照每征用一畝耕地8000元標準給予各縣（市、區）的養老保障資金補助。

政策執行時間。以28號文下發后新增被征地農民為重點人群，對原已被征地農民的保障問題，要求各地根據需要與可能，統籌予以妥善解決。

圖一、各縣（市、區）被征地農民養老保障制度模式統計表

被征地農民養老保障與新農保銜接辦法。參加新農保時年滿60周歲的被征地農民，被征地農民養老保障待遇和新農保基礎養老金合并計發；16-59周歲被征地農民如果有建立個人賬戶的，個人賬戶資金并入新農保個人賬戶，按新農保有關規定繳費，待其60周歲后，被征地農民養老保障金與新農保養老金待遇合并計發。

市、縣級被征地農民養老保障政策

12號文件下發后，全省被征地農民養老保障工作得到全面啟動，據統計，全省88個縣（市、區、含開發區、臺商投資區）均出臺了貫徹28號及12號文件的被征地農民養老保障實施辦法，大部分縣（市、區）按照12號文件的規定建立了被征地農民養老保障制度，但各地做法也存在些許差異。各地的主要做法是：

保障模式：88個縣（市、區）中，有82縣按照12號文件執行被征地農民養老保障金制度，即不建立個人賬戶，被征地農民年滿60周歲之后直接發放養老保障金；其中23個縣（市、區）仍保留28號文件規定的個人繳費政策，即60周歲以上被征地農民直接發放養老保障金，16-59周歲被征地農民自愿建立個人賬戶，不建立個人賬戶的待其年滿60周歲后直接領取養老保障金。此外，廈門市6個區參照城鎮企業職工基本養老保險（簡稱“職工保”）建立被征地人員基本養老保險制度。

22個縣（不含廈門6區）對被征地農民參加職工保（包括以靈活就業人員形式參保）給予社保補貼，參保人員憑職工保繳費憑證到城鄉居民保經辦機構領取補貼，補貼標準為每年800-1560元不等或按照當年繳費額度的一半補貼，補貼年限10年或15年（見圖一）

保障標準：按照12號文件規定，各縣（市、區）被征地農民養老保障金標準不得低于90元，但當地農村低保平均補差標準高于90元的，應按照農村低保平均補差標準來執行。據統計，截至2014年9月底，全省養老保障金標準不一，多數縣按照當地農村低保補差標準執行，部分縣還按照城鎮低保標準執行。養老保障金標準較為集中的是101-110元及111-120元區間，分別有15個縣、12個縣；200元以上標準的也有9個縣，標準較高的如石獅市312元/月、平潭縣240元/月；但也有部分縣未及時調整養老保障金標準，有18個縣（市、區）目前標準仍為90元/月。全省（不含廈門市）養老保障金標準分布。（見圖二、圖三）

縣（市、區）典型做法分析：

福州市五城區（鼓樓、臺江、晉安、倉山、馬尾）：福州市五城區提供三種保障模式供被征地農民選擇，一是各年齡段被征地農民均可選擇參加老年養老保障，按照當年城鎮居民低保的160倍籌資建立個人賬戶，其中政府補貼70%，老年養老保障金計發標準目前為每人每月430元；二是被征地農民可選擇不建立個人賬戶，到年滿60周歲后直接領取老年養老補助金，標準為每人每月215元；三是被征地農民可選擇以靈活就業人員身份在市機關事業單位社保中心參加城鎮企業職工基本養老保險，參保人憑借繳費收據，由財政按年繳費額度的50%予以補貼，補貼年限不超過10年。福州市做法的特點：一是保障辦法較多，被征地農民可根據自身經濟情況作出選擇；二是政府補貼的標準較高，保障待遇較高。

尤溪縣：2011年8月，尤溪縣人民政府印發《尤溪縣被征地農民養老保障實施意見的通知》（尤政文〔2011〕240號），主要政策特點：一是直接明確人均剩余耕地面積低于0.336畝直接納入保障對象范圍；二是將歷史被征地農民納入保障，追溯至上世紀70年代；三是將庫區移民納入保障范圍，自主外遷安置到縣外的庫區移民同樣可享受保障政策，由庫區移民局負責發放養老保障金；四是將被征地農民社會保障資金直接納入征地成本，一次性轉入財政專戶。尤溪縣的做法有效解決了歷史遺留問題，尤其在庫區移民問題上最大程度保障了本縣移民的權益，值得其他地區借鑒；將社會保障資金直接納入征地成本也有效地明晰了資金來源渠道。

廈門市同安區：同安區被征地人員基本養老保險參照職工保做法，以2005年職工月平均工資的60%或最低工資標準為基數，繳費比例為22%，被征地人員在男滿45周歲、女滿40周歲后一次性繳納15年的保費，保費籌集來源包括個人繳費、村集體補貼、政府補貼，區財政對被征地人員參保一次性給予5000元補貼（低保對象再增加2500元補貼）。若被征地農民繳費困難，可申請金融機構貸款，由區財政貼息，在其達到待遇領取年齡后，每月以部分養老金作為還款來源。同安區做法的特色：一是參照職工保，待遇標準較高，目前平均待遇水平約每人每月700元；二是繳費標準不變，減輕了參保人繳費壓力；三是貼息貸款解決了部分困難被征地人員的資金問題，受到參保人的歡迎。

惠安縣：惠安縣將被征地農民養老保障與新農保合并實施。組織被征地農民參加新農保，按照新農保規定繳費，政府對選擇不同繳費檔次給予40元～150元補貼，對到達60周歲的領取人員，被征耕地累計30%-69%的，養老保障金每人每月發放45元，被征耕地累計70%及以上的，養老保障金每人每月發放130元，并與新農保待遇疊加發放。惠安縣的特色：一是兩項制度合并，使得制度更加簡便易行，經辦管理更為順暢，被征地農民也容易接受；二是降低享受被征地養老保障待遇的門檻，將更多對象納入，減少了社會矛盾。

被征地農民社會保障資金的籌措及審查政策

根據勞社部發〔2007〕14號文件的規定，所有征地項目涉及的被征地農民社會保障對象、項目、標準以及費用籌集辦法等情況，都要納入征地報批前告知、聽證等程序，同時規定人力資源社會保障部門要對上述情況進行審查，報省級政府批準征地的，由市級人社部門提出審核意見，報國務院批準征地的，由省級人社部門提出審核意見，沒有出臺被征地農民社會保障實施辦法、被征地農民社會保障費用不落實、沒有按規定履行征地報批前有關程序的，人社部門不得出具審查意見。

圖二、各縣（市、區）養老保障金標準分布圖

12號文件對用地單位的社會保障資金繳納標準作了具體規定，在報批征地項目時應預留被征地農民社會保障金，一般建設項目預留標準為每畝耕地3萬元；省重點建設項目用地預留標準為每畝耕地1.8萬元。據調查統計，部分市、縣再次基礎上提高了預留標準，如福州市五城區將征收每畝耕地預留的資金標準統一為6.6萬元，泉州市部分縣（市、區）將省級重點建設項目預留資金標準定為每畝耕地3萬元。也有個別市、縣違反省里規定，自行降低預留社會保障資金標準，如將省級重點項目出讓工業用地、基礎設施項目和公共建設項目用地按照低于省定標準預留。

福建省被征地農民養老保障工作落實情況

被征地農民養老保障落實情況。據統計，截至2014年三季度末，全省通過國土、農業部門審查應納入被征地農民養老保障177.12萬人，已納入保障163.3萬人，保障率達92.21%；其中52.45萬人領取養老保障金，2014年第三季度發放養老保障金2.78億元，累計發放養老保障金26.74億元。

此外，22個對被征地農民參加職工保（包括以靈活就業人員形式參保）給予社保補貼的縣（市、區）中，已有9.38萬人享受該項補貼。

被征地農民社會保障資金落實審查情況。據統計，28號文件下發以來至2014年9月底，全省人社部門累計審查征地項目13929宗，涉及征收耕地面積共計62.53萬畝；全省歷年累計預留被征地農民社會保障資金183.56億元。其中，省級人社部門審查征地項目社會保障資金落實情況201宗，涉及征收耕地面積共計13.31萬畝；累計通過審查的預留被征地農民社會保障資金23.31億元。

存在的主要問題

通過分析全省匯總的基礎數據及調研中了解的情況，可以看出，福建省被征地農民養老保障工作取得了一定成效，各地都建立了被征地農民養老保障制度，但也存在不少困難和問題。

2.3.2 膀胱灌注化療和免疫治療 TURBT術后腫瘤復發率高，小部分NMIBC患者會進展為MIBC。原位癌患者單純行TURBT不能解決術后高復發率和疾病進展問題[11]。推薦所有NMIBC患者進行術后輔助性膀胱灌注治療。

圖三、各縣（市、區）養老保障金標準分布比例圖

被征地農民養老保障未能充分落實。被征地農民養老保障工作已開展近6年時間，但總體落實情況并不盡如人意，地區之間工作不平衡現象較為明顯，截至2014年三季度末，有15個縣保障人數低于2000人，有16個縣（市、區）養老保障金發放人數少于500人，納入保障和待遇發放較少的縣（市、區）主要集中在莆田市、漳州市、南平市及寧德市，有部分縣（市、區）僅僅是啟動首批試點村后工作就再無進展。部分縣（市、區）保障對象的確認工作相對滯后，征地項目獲批后幾年未認定保障對象，雖然目前福建省已認定180萬左右的被征地農民養老保障對象，但實際應保障對象應大于這個數。

部分地區被征地農民社會保障資金未落實到位。部分地區存在政府擔保資金未到賬情況。早期征地審查過程中，部分征地市縣采取政府擔保函的形式對被征地農民社會保障資金做出承諾，提出暫不繳納資金，保證今后逐步補齊。但從省人社廳去年專項基金檢查情況看，部分項目被征地農民社會保障資金長期未落實，已經形成資金缺口。從近幾個季度的被征地農民養老保障工作落實情況報表來看，仍有部分市縣在被征地農民社會保障資金落實情況審查時，對未預留資金或資金未完全到位的征地項目出具了審查意見。如南平市，截至2014年9月底累計預留被征地農民社會保障資金僅為3.4億元，僅占全省的1.85%，相比28號文件下發以來征收的4.32萬畝耕地量，其社會保障資金存在大量未到位情況。

養老保障資金渠道不夠明晰。12號文件規定被征地農民養老保障資金有四個來源渠道，其中第一個來源為2007年以來征地預留的全部養老保障資金，同時又規定預留資金暫由用地單位承擔，項目獲批后，由用地單位與當地政府按照已確定的保障人數、標準據實結算，但如何結算未明確。第二個來源為每年從國有土地出讓收入總收入中提取一定比例，但如何提取、比例多少缺乏指導，此項資金來源市、縣基本未落實。第三個來源為根據被征地農民養老保障專項資金使用情況及保留余額的要求、逐年安排的財政預算，但各地因預留社會保障金都還有結余，未作安排。第四個來源明確省級財政按照每征用一畝耕地8000元標準給予縣（市、區）被征地農民養老保障資金補助，但是省財政、國土部門下達資金時是以“新增建設用地土地有償使用費”科目支出并明確專款專用，僅在發文時要求各地將土地出讓金更多地用于被征地農民社會保障需要。由于新增建設用地有償使用費的用途僅為“基本農田建設和保護、土地整理和耕地開發”，不能直接用于社會保障，因此省級補助的每畝8000元資金需要基層財政部門進行科目置換，操作存在困難。部分基層財政部門甚至不知道有被征地農民養老保障省級補助資金下達。調研了解到，多數縣（市、區）該項資金并未歸入社會保障資金專戶。

部分地區被征地養老保障金標準未及時調整。12號文件規定被征地農民養老保障金標準不低于90元/月，但如果當地上年農村低保平均補差標準高于90元的，應按照低保平均補差標準執行，并要求各地政府應建立被征地農民養老保障待遇調整機制，根據經濟社會發展和物價指數變化，適時調整養老保障金水平。目前，仍有18個縣（市、區）按照90元的最低標準執行，沒有根據農村低保補差標準調整提高養老保障金水平。調研中發現，多數縣（市、區）并沒有形成被征地農民養老保障金動態調整長效機制，保障金標準沒有根據當地農村低保補差標準每年及時調整。

歷史被征地農民保障問題沒有有效解決。28號文件規定，對于該文件下發之前的歷史被征地農民的養老保障問題，各地可根據需要與可能予以統籌解決。在落實政策時，部分當地政府重視或財力較好的地區將歷史被征地農民納入了保障范圍，如延平區1996年因水口電站征地涉及的5.6萬人納入保障范圍，這部分征地時間長遠，并未預留任何社會保障資金，當地財政壓力很大。此外，大部分縣并未將28號文下發之前的被征地農民納入保障范圍，歷史被征地農民養老保障問題仍未有效解決。

養老保障資金落實和監管亟待加強。由于采取分級審查的模式，省里對于市級審查的征地項目，其社會保障資金是否落實到位較難掌握，部分市對不需報送省級審核社會保障資金的征地項目，沒有嚴格把關，未落實資金的也予以通過審查。個別地區甚至出現將被征地農民社會保障資金挪作他用現象，不僅違規，還對被征地農民養老保障基金安全和養老保障的落實造成十分不利的影響。對縣級管理的被征地農民社會保障財政專戶資金，省級目前還缺乏必要的監管手段，專項資金的使用和管理亟待加強與規范。

被征地農民養老保障制度與現有基本養老保險的關系有待進一步明確。12號文件明確了被征地農民養老保障金可以與城鄉居民基本養老保險養老金合并計發，疊加享受。但無論28號文件、12號文件以及省里其他配套政策，均沒有明確被征地農民養老保障與職工保之間的關系。據省人社部門介紹，被征地農民養老保障定位為因農民失去土地而給予的補償性、福利性的養老保障，與其他基本養老保險待遇原則上可以疊加享受，但地方財政已出資對被征地農民參加職工保予以社保補貼的，其退休時只能領取職工保養老待遇。但調研中基層提出，對于被征地農民養老保障和職工保之間的關系處理，應有政策依據，建議省里出臺相應文件明確。

對策和建議

福建省被征地農民養老保障制度作為保障被征地農民長遠生計的一項制度安排，經過幾年有益的探索和實踐，取得了較好成效。但仍存在不少困難和問題，需要進一步改革完善。為此，課題組提出如下對策和建議：

改革被征地農民養老保障政策。2008年以來，各兄弟省（市、區）均在探索建立被征地農民養老保障制度，其中江蘇省的保障水平較高（農村低保標準的1.1倍）、保障模式也較為多樣（允許被征地農民參加職工保并提供較高的繳費補貼），值得福建省學習借鑒。考慮福建省財力等實際情況，建議：一要提高被征地農民養老保障金的標準，從當前的農村低保補差標準調整提高為農村低保標準，同時建立常態調整機制，每年度按照低保標準的變動適時調整。二是通過現有基本養老保險制度解決被征地農民養老問題。應加強就業培訓，引導被征地農民就業并參加職工保，打破被征地農民以靈活就業人員參加職工保的戶籍限制，允許經過認定的被征地農民自主參保繳費。對于參加職工保以及部分年紀較大的被征地農民參加城鄉居民保的，以政府補貼的形式對其繳費進行補貼。政府補貼資金總額應達到農村低保標準的120倍，可分年度予以補貼。三是省級應明確被征地農民養老保障與職工保之間的關系，在提高被征地農民養老保障金標準的基礎上，已參加職工保并享受社保補貼的被征地農民不再享受被征地養老保障金。四是建議省政府盡快出臺《征地補償和被征地農民社會保障辦法》等政府法規，從法律層面將被征地農民養老保障制度予以明確，從而對市、縣工作進行強有力的督促。

強化組織領導確保被征地農民應保盡保。建議充分發揮各級被征地農民就業培訓和社會保障聯席會議機制的作用，省級可借鑒城鄉居民保綜合考評經驗，采取部門聯合形式，對各市、縣被征地農民養老保障工作進行督導，督促落后地區督促整改。可將被征地農民養老保障工作落實與省級財政補助資金下撥掛鉤，制定相應指標，工作不力的相應減少省級財政補助額度。建議人社、財政、國土資源、農業部門進一步理順各自工作職責，督促各自下屬機構落實工作，以項目為單位認真抓好工作落實。對新增征地項目實施即征即保，對原已征地項目逐項組織開展征地對象清查，摸清符合當地保障條件的所有被征地農民的基本情況，盡快將他們全部納入保障。

嚴格開展被征地農民社會保障資金落實情況審查。建議省人社、國土資源等部門加大對市、縣審查被征地農民社會保障資金落實情況的檢查力度，對市級審核的項目不定期開展抽查，杜絕違規出具審核意見的情況發生。在檢查過程中或統計中發現未落實社會保障資金即通過審查的，建議省級人社部門進行通報批評并建議效能部門予以告誡；建議省級國土資源部門對發現未落實資金即通過審查的項目暫停該地區或該項目征地報批申請，待整改到位后再予以恢復。

進一步明確被征地農民養老保障資金渠道。一是建議省級出臺政策，將被征地農民養老保障資金直接納入征地成本，作為土地補償費、安置補助費、青苗補償費外的第四種法定收費，無論何種項目均按照每征一畝耕地或土地固定的標準由用地單位直接繳入被征地農民社會保障資金財政專戶。二是建議省級對如何從國有土地出讓總收入中提取資金用于被征地農民社會保障給予指導，可以規定一定的比例范圍供基層參考，如各級財政從上年度本級土地出讓收益中提取2%納入被征地農民社會保障資金專戶。三是建議進一步明確省級對下每征一畝耕地8000元補助的渠道，由省財政、國土、人社等部門研究提出可行性辦法，以便基層更好地落實。

加強保障資金監管，確保資金到位。建議開展全省被征地農民養老保障財政專戶資金檢查，市級審計、財政、人社、國土等部門對所屬縣（市、區）進行全面檢查，省審計廳、財政廳、人社廳、國土資源廳等部門組成省級檢查組，對部分縣（市、區）進行抽查。對檢查中存在的問題責令限期整改，若有存在違法、違規行為依法依規嚴肅處理。

妥善解決歷史被征地農民問題。在落實現有政策的基礎上，建議有條件的縣（市、區）盡量將歷史被征地農民納入養老保障范圍。若縣級財政確實存在困難，可采取將被征地農民作為城鄉居民保的特殊群體，由當地財政加大對這部分群體的補貼、補助標準，如16-59周歲的歷史被征地農民參加城鄉居民保的可為其代繳部分保費，60周歲以上的歷史被征地農民，可適當加發基礎養老金。

課題組成員：

賴詩卿 黃小梅

江作梁 黃乃仁

林祥捷 黃亞浙

鄭慶華 陳海棟

總執筆：

陳海棟