基層央行履行金融消費權益保護職責中存在的問題與建議

周彩南　周龍　郝廣軍

摘要：人民銀行金融消費權益保護工作開展以來，在處理金融消費糾紛方面取得了積極進展，尤其是“12363”金融消費者投訴咨詢熱線在慶陽市開通一年來，在有效維護金融消費者的合法權益方面成效明顯。但是，處理金融消費投訴涉及的金融機構違反法律法規、超范圍投訴、跨部門協作困難、部分業務涉訴處理職責不明確等問題日益突出，需要在消費者權益保護工作中強化完善監管職能。文章就基層央行如何履行金融消費權益保護職責進行了調查，提出了對策建議。

關鍵詞：基層央行：金融消費者權益保護

中圖分類號：F830.31 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2015（8）-0067-03

近年來，隨著金融消費投訴案例日益增多，實踐發現，受體制、機制以及金融法律不健全等因素制約，金融消費者權益保護工作開展效果還存在一定問題，亟待通過完善金融法律、理順管理體制以及整合多方監管力量進一步提升金融消費權益保護工作水平。

一、轄區金融消費者投訴受理情況

自12363投訴電話開通以來，慶陽市共受理金融消費者投訴62件，辦結62件。其中：上門投訴10件，電話投訴52件，投訴辦結率為100%。從投訴類型看，服務類案件43件，占69.4%；貸款類案件16件，占25.8；其他案件（非法集資、高吸攬存）3件，占4.8%。從投訴案件的機構分布看，國有商業銀行23件，占37.1%，郵儲銀行4件，占比6.5%，城商行3件，占4.8%，股份制銀行4件，占6.5%。農村信用社26件，占41.9%；村鎮銀行2件，占3.2%。從投訴處置方式看，通過協調辦理4件，占6.5%；轉交金融機構58件，占93.6%。

二、存在問題

（一）金融消費權益保護法律制度不完善

目前，《中華人民共和國消費者權益保護法》是我國在消費者權益保護領域的基本法律，對社會公眾購買金融產品和服務起到一定保護作用，但其針對性不強，未對金融消費者權益保護作出明確規定。在金融領域雖然有《人民銀行法》、《商業銀行法》、《保險法》、《銀行業監督管理法》等相關法律，但其主要目的在于確保金融機構穩健運行，對金融消費者權利類型、保護措施、救濟途徑等方面缺乏明確規定，對保障消費信貸市場公信度，劃定消費者責任，防止不公平待遇和歧視等方面均沒有做出制度安排，很難保護金融消費者的合法權益。

（二）缺乏金融消費權益保護的法定機構

目前，我國消費者協會和“一行三會”承擔著金融消費權益保護工作。由于金融領域的特殊性決定了消費者協會對金融機構缺乏影響力，作用發揮十分有限。同時，從金融監管角度分析，我國實行分業經營、分業監管的體制，在現行法律制度下，“一行三會”雖然發揮著金融消費權益保護組織保障作用，但在法律上未明確人民銀行在金融消費權益保護領域的統一協調地位。雖然中央編辦批復在人民銀行組建金融消費者權益保護局，但仍然與“三會”在金融消費者權益保護之間職責分工不清晰，給金融消費者維權增加了難度。

（三）消費者訴訟制度存在缺陷

盡管《消費者權益保護法》第11條規定消費者的索賠權，但其真正落實仍取決于訴訟制度，特別是民事訴訟制度。由于我國目前沒有建立金融消費者公益訴訟制度，單個消費者往往處于弱勢地位，維權成本較高，需要耗費大量精力和財力，而且成功率不高，大多數人選擇放棄。

（四）缺乏金融消費權益保護方面專業人才

金融消費侵權領域錯綜復雜，跨行業、跨區域侵權投訴日益增多，加之基層央行金融消費權益保護工作職責由法律事務部門履行，法律事務工作又掛靠在辦公室，本身存在人員短缺、法律專業人員缺乏等現象，對于新增加的金融消費權益保護工作職責，尚處于摸索學習階段，有效發揮金融消費權益保護職責有限。

（五）基層央行對金融機構在處理金融消費者投訴方面手段有限

一般情況下，人民銀行受理的金融消費者投訴都轉辦或移交各金融機構處置，雖然人民銀行把金融消費權益保護工作納入對金融機構年度綜合評價體系，把日常工作情況作為評價依據，但由于缺乏科學的量化指標，對金融機構缺乏強制手段，約束性較弱。

（六）金融消費者缺乏專業知識、維權信心不足

一是金融消費者缺乏解決金融消費侵權糾紛的信心。結合自身及周圍人群實際，公眾普遍存在嫌投訴程序復雜、解決周期長的心理，且對解決糾紛持懷疑態度。二是金融消費者普遍存在維權意識不強的現象。金融消費者在自身權益受到侵害時，通常以現場對峙甚至發生沖突等方式來解決，未采取正當渠道進行解決，依法維權意識不強。三是金融消費者缺乏自身權益保護專業知識。目前，金融消費權益保護方面的宣傳力度、培訓力度明顯不足，各金融消費者甚至在自身權益受到侵害時還未意識到。金融消費者維權意識差、缺乏專業維權知識使金融機構操作隨意性風險加大，導致金融機構侵權事件時有發生。

三、對策建議

（一）盡快出臺金融消費權益保護法規

借鑒發達國家的經驗做法，制定《金融消費者權益保護法》，從法律層面明確金融消費者權利和義務、維權渠道及維權機構，切實維護廣大金融消費者權益。修訂《征信業管理條例》，明確個人信息特別是金融信息的收集和使用范圍，加大對違法使用個人信息懲戒處罰力度。

（二）明確維權部門，建立金融消費權益保護聯席會議制度

鑒于《中國人民銀行法》賦予人民銀行維護金融穩定的法定職責、分支機構點多面廣的區位優勢和在征信管理、銀行卡、人民幣管理、支付結算管理等領域對金融維權的相對獨立和保障作用，應以法律明確人民銀行的金融消費權益保護職責。同時，結合金融危機后各國監管改革及“一行三會”職責分工，針對實際情況，對人民銀行基層行進行職責再定位。基層央行在法律規定下，積極探索與銀監局、政府間的聯系協調機制，建立以人民銀行為主導、其他部門配合的維權體系，擴大受理范圍。并對金融協調機制進行重新設計。以現有的“一行三會”聯席會議機制為基礎，逐層設立專門的金融消費權益保護機構，涵蓋銀行、證券、保險和小額貸款公司、擔保公司等非正規金融機構，并由該機構專門負責對當地金融機構在金融消費權益保護方面的管理與監督。

（三）加快金融消費權益保護制度建設

在人總行已組建金融消費權益保護局的情況下，制定相關配套制度，規范維權操作規程，降低金融消費者維權成本，為基層央行履行金融消費權益保護工作提供制度保障。一是建立和完善信息披露制度。借鑒先進的信息披露制度，完善現有的信息披露制度，強化對信息披露的監管與執法力度，以滿足消費者對信息的需求。二是對于金融消費者與金融機構間的爭議，要通過專門的投訴受理部門，建立金融消費者投訴信息數據庫，根據投訴次數、涉及金額進行分類、調查、核實和調解。通過定期的檢測、分析、梳理和化解金融消費者反映強烈的難點和熱點問題，識別潛在金融消費者保護問題，為金融業政策、法規的制定提供參考依據。三是立足消費者弱勢訴訟地位，建立消費者訴訟制度，完善金融消費者訴訟救濟制度。

（四）努力探索和創新適合金融消費權益保護工作模式

在充分吸收國外金融消費者權益保護方面經驗基礎上，努力探索適合我國國情的金融消費權益保護工作機制，切實擔當起保護金融消費者合法權益的社會責任。加強對金融消費權益保護領域重大問題的調查研究，推進金融消費權益保護法制建設，為更好地履行金融消費權益保護職責提供良好環境。

（五）廣泛宣傳引導，提升金融維權成效

首先，由各級人民銀行發出《保護金融消費者權益倡議書》，牽頭組織同級各類金融機構通過網絡媒體、服務窗口、各種推介會、洽談會和營銷會，積極宣傳金融消費者保護工作和金融維權的申訴渠道，幫助消費者準確理解各項法定權利和義務，使宣傳成為提升服務、接受群眾監督的自覺行為。建議緊緊依靠當地政府，借助地方消費者協會和地方新聞網絡，積極開展金融行業消費者滿意度調查，要求所有金融服務窗口成為參評單位，接受群眾監督、社會監督和新聞監督，公平、公正地反映轄內金融業發展成果和消費者真實意愿。對社會滿意度高的金融機構（網點），人民銀行聯合地方政府進行表彰獎勵；對社會滿意度較低的金融機構，作為人民銀行綜合評價的依據，由地方政府在當地新聞媒體進行通報批評。