鄉鎮總體規劃的核心問題研究及實踐

■李 梅 ■貴州省凱里市城市規劃設計院，貴州 凱里 556000

從我國鄉鎮的形成和發展來看，多數鄉鎮是沿公路的兩側逐漸發展形成的。然而，在經濟發展的今天，這種不良的發展對鄉鎮的交通、環境和安全等產生了極大的干擾，鄉鎮規劃作為我國城鄉規劃體系的重要組成部分，它是結合時代發展大趨勢而提出來的一項新的規劃內容，其核心任務就是打破傳統的城鄉二元分割的局面，促進區域城鄉統籌發展。

1 舟溪鎮規劃概況

舟溪鎮行政區劃面積115平方公里，居住著苗、漢等民族，全鎮轄19個行政村、77個自然寨、191個村民小組，人口23871人，林地面積4338．6公頃。舟溪鎮一直以來都將鄉鎮和農村發展當作規劃重點，將鄉鎮化、基礎設施建設和產業發展作業重點規劃內容，著力抓好社會事業、民生關注、安全穩定、當地建設四大工程，緊緊圍繞鄉鎮總體規劃展開，狠抓鎮域經濟發展。該鎮建立了如圖1的規劃體系，但是該鎮無序的發展和旅游帶來的車流和人流混亂使得鄉鎮的衛生以及交通狀況不佳，不能有效地發展，嚴重阻礙了鄉鎮經濟的發展和總體規劃的進步。下面就對該鎮總體規劃的核心問題及實踐進行深入分析。

圖1 鄉鎮總體規劃體系

2 該鎮總體規劃的核心問題

該鎮在總體規劃之前，需要綜合分析該鎮的自然條件、資源環境條件、社會經濟基礎、城鄉建設條件和發展潛力等因素，科學制定發展戰略、戰略目標和階段性的實施目標，確定合理的、具有可操作性的目標指標體系，如圖2所示。

圖2 鄉鎮總體規劃目標體系示意圖

2．1 統一基礎數據平臺

共享現狀調查和規劃信息，是鄉鎮總體規劃的基礎。根據鄉鎮總體規劃編制的需要，建立統一的基礎數據平臺，將經濟社會、資源環境、重要設施、地形圖、影像圖、二調土地利用現狀圖以及相關規劃和重大建設項目信息集成到一個平臺上，土地規劃和城鄉規劃項目組可以通過共享平臺調閱資料、反饋信息、討論方案，實現信息互通、資源互享。此外，依據城市總體規劃和土地利用總體規劃的控制要求，在鄉鎮總體規劃啟動之初，預分解各鄉鎮總人口、鄉鎮人口、耕地和基本農田、建設用地(包括建設用地內部結構)等控制指標，指導鄉鎮總體規劃編制。鎮域總人口應為行政地域內常住人口，常住人口應為戶籍、寄住人口數之和，其發展預測宜按下式計算:

Q=Q0(1+K)n+P

式中，Q——總人口預測數(人);

Q0——總人口現狀數(人);

K——規劃期內人口的自然增長率(%)

P——規劃期內人口的機械增長數(人);

n——規劃期限(年)。

鎮區人口規模應以該縣域鄉鎮體系規劃預測的數量為依據，結合鎮區具體情況進行核定;村莊人口規模應在鎮域村體系規劃中進行預測。鎮區人口的現狀統計和規劃預測，應按居住狀況和參與社會生活的性質進行分類。鎮區規劃期內的人口分類預測，宜按下表的規定計算。

表1 人口分類預測

2．2 統一劃定鄉鎮擴展邊界，引導人口和產業集聚

鄉鎮建設在消耗大量農地資源時，部分居住和公共設施類項目選址于山水資源保護區，破壞了城市生態環境質量。此外，大部分鄉鎮缺乏足夠的經濟實力對鄉鎮周邊的村莊進行整體規劃改造，鄉鎮擴張往往避讓村莊，優先占用沒有拆遷量的農用地，導致舊城的城中村改造尚未結束，新城建設又產生大量新的城中村，不利于鄉鎮建設的集中統一管理。劃定鄉鎮建設用地擴展邊界是化解經濟增長與耕地保護、生態建設矛盾，以及調控城市無序蔓延的技術手段和政策措施。鄉鎮總體規劃要求鎮域用地規劃圖和鎮域土地利用總體規劃圖統一劃定鄉鎮建設用地擴展邊界。

2．3 統一劃定生態保護底線，分類處理

禁建區內已批和已建的不相容用地鄉鎮建設用地擴展邊界的劃定較好地解決了土地利用總體規劃規模控制與城鄉規劃遠期用地布局之間的矛盾，因此“兩規”在空間管制上的矛盾主要集中在禁建區的內涵和禁建區內已批、已建項目的處理方面。禁建區是維系城市生態安全最根本的生態保護區域，因此鄉鎮總體規劃統一了禁建區的內涵，劃定了完全一致的生態保護底線，制定了統一的禁建區管制規則。禁建區指為保護自然資源、生態、環境和景觀等，規劃期內原則上禁止各類開發建設的區域，包括飲用水水源一級、二級保護區、風景名勝區、森林公園及郊野公園的核心區，自然資源是重要的保護內容和開發內容，很多高速公路、快速路、鐵路和重大的市政公共設施都會玩圍繞其進行建設。作為鄉鎮總體規劃，需要將生態系統完整性的保護作為重點工作內容。需要注意的是，禁建區是能夠建設基礎設施、農業設施、風景旅游等，其他建設項目禁入。

3 鄉鎮規劃中存在的問題及對策

鄉鎮的總體規劃需要確定鄉鎮的土地使用功能，從而突出其性質以及規模，對整體結構布局、公共設施和市政道路的交通進行合理安排配置等，涵蓋的內容比較廣泛。目前我國的鄉鎮規劃，嚴重缺乏對鎮區與周邊鄉村之間聯系的規劃。當今的鄉鎮規劃和過去的相比，無論是規劃的內容，還是規劃中所含的組件都要比過去多得多，詳細得多。具體來講，當前我國的鄉鎮總體規劃中存在著以下問題。

3．1 鄉鎮總體規劃編制的模式和深度不夠

我國長期以來對于鄉鎮總體規劃還未形成一個較為系統和科學的理論，大多數依舊是按照大中城市的規劃理論和方法。但是鄉鎮與大中城市之間存在著很大的不同，包括鎮域規劃、駐地總體規劃等，規劃成果包括說明書、資料、圖紙等。由于鄉鎮本身規模較小，擁有的資料較少，因此，在進行鄉鎮總體規劃時，編制的各項規劃業務不夠詳細。鄉鎮又不像大中城市那樣，在規劃之后再進行各種專項規劃，而是直接用來指導鄉鎮的具體建設活動，因此，可操作性比較差，鄉鎮規劃的效果較差。

3．2 鄉鎮總體規劃缺乏城鄉統籌

臟亂差是鄉鎮規劃中最為常見的問題，也是最難處理的基本問題之一。其具體表現是產業布局較為分散，公共設施落后。主要原因是規劃時，沒有考慮到市、縣、鎮、村之間的銜接問題，在鄉鎮建設當中的可操作性不強，又沒有明確的監督主體，鄉鎮規劃的質量和水平比較低。由于缺乏對鄉鎮的全盤統籌考慮，時常導致生活區和生產區混雜的情況發生。因此，鄉鎮規劃人員要不斷創新鄉鎮規劃體制，理順村鎮規劃編制和管理體制，推進小鄉鎮與村莊的管理中心下移。設立村鎮規劃管理所，讓村鎮居民參與到村鎮規劃當中來，不斷規范審批監督制度，建立起一個素質過硬的村鎮規劃監督隊伍。在鄉鎮區域進行規劃時，應注意鄉鎮的未來發展，在鄉鎮規劃中體現對未來都市化的承接工作，將鄉鎮土地規劃和產業規劃都納入到鄉鎮總體規劃之中。

3．3 鄉鎮總體規劃缺乏中心

雖然我國的城市化進程在不斷加快，但是很多地區的城市化水平仍然有待提高，超過百分之八十的人口都集中在鄉村，這種狀況十分不利于鄉鎮工業化發展。有些地方不僅城市化發展進程過緩，其建設規模也比較小，使得鄉鎮輻射與集聚的實際作用相對較小，最終導致鄉鎮的相應功能效益很難被發揮出來。要是想要將所有小鄉鎮都納入到小城市規劃中是非常不切實際的，因此，鄉鎮總體規劃要圍繞具備條件的中心鄉鎮來開展，立足實際，合理地實施遷并鄉鎮以及鄉鎮規模的擴大，通過相關層次的減少，使規劃鄉鎮總體布局科學、數量合理、規模適度、開發有序，實現以中心鎮帶動一般鄉鎮的廣大農村地域整體發展，從而使農村的現代化建設逐步走上規模化、集約化和內涵化的發展道路。

3．4 缺乏區域動態觀念

區域動態觀念的缺乏使得鄉鎮總體規劃常常因為考慮不全面而出現區域規劃不合理等問題。從宏觀的角度出發，在進行鄉鎮規劃設計時應該注重區域協調，樹立相應的區域觀念，在超越鎮域的區域范圍有效地開展資源配置、產業布局和重要基礎設施建設的協調與規劃，正確引導、合理安排、科學規劃，促進中心鎮各項產業要素的合理集聚。具體來說，對那些有潛力的鄉鎮，可以放寬政策，使其充分展現鄉鎮自身的特色功能，實現鄉鎮規劃的高層次發展;對于那些欠發達的地區來說，也要通過強化鄉鎮規劃過程中的農村商品生產交換中心的相關性能來加快相應地區的市場經濟發展速度。

3．5 沒有突出地方特色

很多鄉鎮擁有美麗的自然景色和人文風光，是經濟發展最佳的出發點。但是很多地區的規劃采用統一模式，這種制式規劃下的鄉鎮大多分布相同，建設風格相似，沒有突出地域特色。鄉鎮的總體規劃應注意小鄉鎮的特色景觀規劃，在尊重本地實際發展情況的同時，結合當地自然、歷史、文化等內容，創建優美、和諧的人居環境，提高小鄉鎮的品位。在實際的鄉鎮規劃進程中要注重特色設計氛圍的具體營造，有效規避鄉鎮個性遺失現象出現，通過對鄉鎮自然環境特色的強化與保護，尤其是對歷史遺留下來與自然協調較好的部分加強保護，在很大程度上發揮自然要素的實際優勢，實施鄉鎮規劃建設，形成風貌獨特的鄉鎮景觀。

4 結束語

綜上所述，鄉鎮總體規劃需要按照具體問題具體分析的原則，按照區域的文化特色、人口分布、發展方向、功能分布等情況進行總體規劃。對于區域經濟發展的條件綜合分析和產業布局、發展戰略的選擇上也需要更好地體現出地方政府的發展意愿。鄉鎮總體規劃在發揚城鄉規劃在鄉鎮建設用地空間布局長處的同時，也吸納了土地規劃在基本農田保護、農田地專用控制和鄉鎮建設用地擴展便捷管理等方面的理念，為下一步實施綜合管控奠定了良好的基礎。

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