歐盟碳排放交易體系的發展經驗與啟示

張小梅

在全球變暖背景下，生態環境問題已成為國際社會關注的焦點。國際社會已達成共識，將構建長效的節能減排機制、控制二氧化碳的排放量，走低污染、低耗能、低排放的綠色低碳經濟發展之路。目前，全球已陸續建立了碳排放權交易體系，如芝加哥氣候交易體系（CCX）、澳大利亞溫室氣體減排交易體系（GGAS）、歐盟碳排放權交易體系（EUETS）。其中，歐盟碳排放權交易體系在全球起步較早、規模最大，在全球碳市場中占據著主導地位。多年的實踐表明運行效果良好，已成為全球總量控制模式下市場化交易典范。當前，我國已成為全球第一大碳排放國，如何建設有效的碳排放權交易體系，促進經濟發展模式的轉變、實現節能減排成為亟待解決的問題。基于此，本文深入地分析歐盟碳排放交易體系發展現狀，剖析我國構建碳排放交易體系面臨的制約問題，借鑒歐盟碳排放交易體系的先進經驗，結合我國的實際情況提出了促進經濟健康發展、碳排放總量有效控制的優化路徑。

一、歐盟碳排放交易體系運行現狀分析

（一）歐盟碳排放采用“限額與交易”體制，通過市場機制實現企業節能降耗、減排

2015年已是歐盟碳排放交易體系運行的第十年。歐盟委員會通過立法形式規定碳排放物權，即通過了《排放貿易指令（2009/ 29/EC）》，以最低的成本實現了減排。采用“限額與交易（Cap-and Trade）模式，規定了各成員國、高能耗高污染行業的排放權上限即“歐盟排放許可（EUA）”，構建歐盟碳排放權交易體系的市場交易平臺，實施總量控制與配額分配相結合的形式。如排放配額有余的企業，可將剩余部分留到以后使用，或是放到市場上獲得利潤；排放配額不足者為需求方，必須到市場上購買配額，否則將會面臨巨額的經濟懲罰，如超額排放部分每標準噸二氧化碳將被處以100歐元的罰款。通過市場直接管制、經濟激勵等手段，實現政府、企業、個人間自由的買賣交易，促進企業履行節能降耗、減排的社會責任。自歐盟實施碳排放權交易模式以來，碳排放總量得到有效控制，據歐盟統計局公布數據顯示，2014年碳排放量約為18.12億噸，較上年同期下降4.5%。尤其是其交易體系與日本、加拿大、挪威等國成功對接，更是豐富并完善了碳排放權交易模式。

（二）歐盟碳排放交易體系采用階段性運行，逐步在其成員國、高能耗企業間推行

截止2015年5月，歐盟碳排放交易體系已覆蓋31個歐洲國家，11000家發電廠、工廠、航空公司。這些行業的溫室氣體排放量約占歐盟地區排放總量的50%以上，二氧化碳的排放量約占80%以上。由此，歐盟碳排放交易體系的推行采取了循序漸近的“溫和”方式，給予一定的時間促進企業整改、轉型升級。歐盟碳排放交易體系創新地采用分階段運行機制，具體分為三個階段：第一階段，2005-2007年為試驗階段。排放權交易僅限于二氧化碳，且給各成員國的碳排放配額均為免費。第二階段，2008-2012年為履行減排義務階段。將甲烷、氫氟氯碳化物等六種均加入交易體系，對配額分配制度進行了調整。尤其是行業范圍不斷擴大，2012年將航空部門也納入EUETS管制。第三階段，2013-2020年為減排階段。力爭實現2020年碳排放量比1990年排放標準減少21%。數據顯示，2014年歐盟溫室氣體排放比1990年已減少約20%，第三階段性的目標幾乎能夠超額完成。由此，在2014年歐盟高峰會上通過了《2030年氣候與能源政策框架》，設定2030年溫室氣體排放比1990年減少至少40%的新目標。整體來看，歐盟采用階段性運行的碳排放交易體系取得了良好成效，多數歐盟國家的碳排放量都呈現了下降趨勢，如2014年，斯洛伐克、丹麥、斯洛維尼亞的碳排放量分別減少14.1%、10.7%和9.1%。

（三）歐盟碳排放權配額分配本著成員國間共同但有差異的分攤原則

歐盟碳排放交易體系有效運行的基礎是對碳排放權的合理分配。碳排放權交易本身是建立在信用機制上，若發放額度過于寬松，可能會導致信用泛濫，失去節能減排的效果，甚至導致碳排放權價格大幅下跌，無法公平約束企業節能降耗，影響交易所體系的良好運行。歐盟碳排放權交易體系采用“總量控制”模式，即整體8%的減排要求。各成員國經濟發展不同，單純的平均分攤勢必不公平，甚至會加劇國與國之間的貧富差距。由此，歐盟碳排放權配額分配本著共同但有差異的分攤原則。如對于盧森堡、希臘、丹麥等經濟發展較好的成員國，減量排放目標為20%左右。對于經濟發展滯后的國家，如最貧窮的保加利亞，給予增量排放20%，如馬耳他、塞浦路斯則未受限。各成員國依據本國經濟發展情況、產業調整目標等，對碳排放配額進一步分配至企業，促進企業提升節能減排意識并落到實處。整體而言，歐盟碳排放權的配額分配充分考慮了其成員國經濟發展實際，減排標準制定科學、合理，均衡各國經濟發展。如作為經濟發達的德國，2005-2007年的排放配額為499Mt，2008-2012年降低至453.1Mt，2013-2020年降低至412.4Mt；經濟發展滯后的保加利亞，2005-2020年排放配額均為42.3Mt，旨在促進保加利亞經濟發展，對節能降耗要求較低。

（四）歐盟碳排放權交易體系有著嚴格的履約、注冊、監測報告與核查制度

歐盟碳排放權交易體系有著一系列嚴格的制度，通過經濟懲罰督促成員國、企業履約。如各碳排放企業必須申請碳排放權許可證（EUA），并提供碳排放量相關信息，否則無法從事任務交易活動。企業在生產經營中必須遵約，若超過規定的碳排放量就必須通過市場交易對沖實際碳排放量，一旦違約，將被處以巨額的罰款。統計數據顯示，2005-2009年，歐盟碳排放企業的遵約率超過98%，2010-2014年遵約率更是提升至99%以上。同時，歐盟成立了獨立交易志（CITL）組織，準確跟蹤、記錄各成員國、碳排放企業的碳排放情況，對交易進行核查監管。只有通過層層驗證無誤后，才對每一個賬戶的碳排放權交易進行確認、有效交割，這就避免了虛假交易，提升了排放交易體系的可靠性與可信度。報告經獨立的核證機構核查后，定期向社會公開，提升公信度，促進企業履行社會責任。

二、我國碳排放交易體系建立所面臨的制約因素

（一）法律、制度體系缺乏，導致我國碳排放權交易效果不佳

當前，我國碳排放權交易主要集中于《京都議定書》的CDM（Clean Development Mechanism）項目，交易模式單一。尤其是由于碳排放權資源缺乏產權化的法律依據，導致節能降耗、減排效果不佳。據全球碳計劃組織統計數據顯示，2014年我國碳排放總量全球第一，占全球碳排放總量的29%。一方面，相關法律、制度體系缺乏，導致市場監管、違規處罰等制定約束不成體系。目前，未從法律層面明確碳排放“總量控制”的交易原則，導致全社會節能降耗效果不明顯。地方政府為發展區域經濟，一味地給企業發放碳排放權許可證，導致交易底線不斷突破，碳排放權的初始分配、市場監管等難以形成有效約束體系，無法督促企業履行節能減排的社會責任。另一方面，實施單一的地區性碳排放權交易試點，提供的數據支撐與經驗總結相對有限。2012年，我國7省市開展碳排放權交易試點，試點地區涵蓋東、中、西部，各自建立了交易、核算體系，確定了碳排放總量與分配機制。截止2015年3月底，7省市碳排放權交易平臺累計成交2000多萬噸二氧化碳，成交額達到13億多元。建立全國的碳市場是必然趨勢，這就需要完善的法律、制度體系作為支撐，為碳排放交易體系的拓展奠定基礎。

（二）經濟發展的階段性矛盾，導致我國碳排放權“總量控制”難以推行

改革開放之初，居民物流需求與經濟發展的迫切需求，促使我國經濟發展選擇了粗放增長模式。大量的工廠、發電廠鞏固了我國作為“世界工廠”的地位，隨之而來的碳排放量激增也使我國成為全球碳排放第一的國家。2014年，我國二氧化碳排放量已超過歐美的總和，人均碳排放量首次超過了歐盟。自2012年起嚴重的“霧霾”天氣，使我國政府意識到必須轉變經濟發展模式，促進經濟、社會、人與自然的和諧。然而，短期內經濟發展模式不可能發生根本性的改變，尤其是我國擁有眾多的中小型制造業，更是給以“總量控制”為目標的碳排放權交易體系帶來困難。據中國發展改革委員會統計數據顯示，我國中小制造業的碳排放量約占全國總排放量的60%左右，而這些企業分布零散的特點，導致碳排放權交易數據搜尋難度大、成本高，監管體系的實施效率低。同時，我國還未形成完全市場化的體制環境，不利于碳排放權交易市場的健康運轉。如企業產權界定、轉讓等方面細則不成熟，可能導致碳排放權交易體系運作失靈。

（三）區域經濟發展不均衡，導致我國碳排放權難以建立統一協調的交易體系

我國地域廣闊，受歷史、地理、人口等因素的影響，區域經濟與生態環境存在著顯著的不均衡性。東部地區經濟發達，西部地區經濟發展嚴重滯后，若在西部地區推行“總量控制”的碳排放權模式，必然在一定程度上制約經濟發展，甚至面臨推行阻力。一方面，西部地區地形復雜，生態環境復雜多變，自身恢復能力差。如西藏占地128平方千米，占全國總面積約八分之一。青藏高原棲息著藏羚羊、白鶴、野牦牛等125種保護動物，有著蟲草、靈芝等多種珍貴植物，環境一旦遭受破壞，極難恢復生態。另一方面，經濟發展嚴重滯后，亟待開發與建設。在“一帶一路”建設機遇下，西部地區積極擴大再生產2014年實現地區生產總值138073.5億元，與此同時，能源消耗、二氧化碳排放量的增加不可避免。可見，包括甘肅、貴州、云南等省份在內的西部地區面臨著經濟發展的尷尬局面。另外，我國區域間生態、經濟發展不平衡，在溫室氣體的分配標準、檢測、監管等方面都存在著差異，給我國建立統一協調的碳排放權交易體系造成一定的制約。

（四）金融體系建設基礎薄弱，制約了我國碳排放權交易體系的有序發展

隨著我國市場經濟體系的不斷完善，金融行業建設不斷加強，逐步向市場化方向運作。然而，我國金融體系建設還處于初期，基礎相對薄弱，未形成完全市場化體系。當前，金融體系分為銀行、證券、基金、信托等多個部門，聯系不緊密，未形成成熟的交易平臺。尤其是我國缺乏健全的社會整體信用體系，缺乏具備碳金融業務能力的專業人才，難以創新碳金融產品。企業信息披露制度不完善，相關部門、交易對象難以準確獲得企業的真實信息，這將削弱碳排放權交易體系運作的有效性與安全性。金融部門缺乏碳排放技術咨詢體系，無法準確評估和規避碳排放權交易過程中的交易風險。與此同時，若碳排放權交易、碳偷排等行為發生，若得不到相關部門的及時控制與嚴厲處罰，將制約碳排放權交易體系、碳金融市場的有序發展。從我國在7省市碳交易試點情況來看，企業超標、不履約現象嚴重，如2014年世邦魏理仕公司碳排放超出配額1萬噸以上，微軟（中國）公司超出配額400多噸，百盛商業公司超出配額500多噸，北京節能監察大隊予以碳市場均價3-5倍的處罰。由于中小企業過多，給監管部門的工作帶來困難，目前僅實現了重點排放單位的履約。

三、歐盟碳排放交易體系對我國節能、減排的啟示

（一）加強立法建設，建立完善的碳排放權交易法律與制度

以立法的形式，界定碳排放產權職能，為碳排放權交易體系的構建提供法律與制度支撐，能夠有效實現全社會節能降耗、減排，降低組織成本與實施成本。借鑒歐盟的成功經驗，應從多個維度構建我國碳排放權交易體系制度結構。確定碳排放權“總量控制”原則，具體包括減排目標、排放總量、交易對象、期限等。實施配額制度，在充分考慮地區經濟發展差異的基礎上，科學設計碳排放權配額的初始分配與再分配原則，促進我國區域經濟的協調發展。如東部經濟發展較快，生態破壞嚴峻，采取綠色、低碳發展戰略，嚴格控制碳排放量。制定完善的碳放權交易制度，成立獨立的部門對企業碳排放情況進行監督與核實。嚴格控制碳排放許可證的放發制度，確定碳排放市場監管懲罰制度，并將懲罰所得用于生態修復、環境保護中。

（二）確定合理的碳排放總量，構建“總量——配額”為主的交易模式

從環境治理層面，統籌經濟發展、環境質量、技術水平等方面因素，制定碳排放權總量。當前，我國正處于經濟結構轉型的關鍵時期，同時也面臨著環境污染嚴峻的壓力。由此，在設定碳排放總量時，不能一蹴而就，既要結合歐盟的先進經驗，又要與我國國情相結合。同時，我國地域廣闊，經濟、生態發展存在著較大差異，實行全國統一的碳排放量標準是不合適的。“總量控制”可因時制宜、因地制宜，分階段地推進。如自2013年起，泛珠三角地區實施跨省區合作的綠色式發展戰略，將鍋爐生產企業搬離市區。然而，搬離市區是不夠的，必須通過“總量——配額”的交易模式，從根本上解決鍋爐生產企業的碳排放問題。從國家層面上科學設計各省市的碳排放總量，各省市結合地方發展實際科學分配到各排放實體企業。

（三）構建動態推進式的運行模式，促進我國碳排放交易體系的調整與完善

分階段式遞進是歐盟碳排放權交易體系的最大特色，也給我國碳排放權交易體系的構建提供了可靠經驗。我國應借鑒歐盟經驗，構建動態推進式的運行模式，并根據每一階段運行數據及發現的問題對碳排放交易體系進行調整與完善。對交易對象采用遞進式，第一階段確定碳排放量大的行業，如火電廠、鋼鐵企業等，后續逐步擴大交易對象，如航空企業、高耗能制造業等。對溫室氣體采用遞進式，第一階段將二氧化碳納入交易體系，隨后逐步擴展至六種溫室氣體。對碳配額分配方式動態調整，第一階段碳配額全部免費發放，逐步向拍賣過渡。整體而言，我國碳排放交易體系的構建是一個長遠的推進過程，通過由淺及深的方式更易被全社會接受并履約。

（四）引入市場自動調節與約束機制，促進碳排放權分配的靈活性與效率

構建碳排放權交易體系，實質是將碳排放權作為稀缺資源商品化。通過引入市場自動調節與約束機制，才能促進碳排放資源的市場化配置。從歐盟實施碳排放交易體系的經驗來看，碳排放權在投入交易所二級市場以前的初始分配決定了體系能否順利推進。目前，碳排放權的初始分配主要有三種方式：免費分配、有價出售、拍賣。從我國在7省市的試點情況來看，采用免費分配與有價出售相結合的方式更為合理。當前我國存在著大量的勞動密集型中小企業，采用免費分配方式實現公平性原則，更易于在企業中推廣。同時，準確的排放數據使分配額度更具科學性，結合有價出售方式，能夠加強企業節能降耗、減排的積極性，促進碳排放權分配的靈活性與效率。

（五）完善金融體系，構建多元化的碳排放權交易市場

完善金融體系，能夠促進碳排放權交易體系的規范運作，規避市場、操作、信用等風險。金融部門聯合構建碳交易平臺，包括銀行、證券、基金、信托等，促進碳市場規范運作，整合碳排放權資源。加大對金融專業人才的培養力度，如外派學習歐盟經驗等，為碳排放權交易體系發展提供有力支撐。金融部門逐步完善社會征信體系，節能監察部門通過平臺能夠及時、準確獲得企業信息，便于碳排放的監督與核查。加強對交易平臺數據的分析，平衡碳排放權供需關系，促進高效率、低成本交易。構建多元化的碳排放權交易市場，除傳統意義上的交易直接參與者（碳排放企業）、監管部門（如碳排放權交易儲備中心）、審核部門（如節能監察部門、環保部門）外，還需引入具有環保意識的社會團體。社會團體與審核部門作為第三方，共同規范交易秩序、加強市場監管，避免碳排放權濫用現象。▲

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