大氣污染防治法首次大修

《中華人民共和國大氣污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱《大氣污染防治法》）在制定27年后迎來了首次大規(guī)模修訂。

2014年12月22日開幕的十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議國務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議大氣污染防治法修訂草案的議案，這是大氣污染防治法的第三次修改。

環(huán)保部部長(zhǎng)周生賢在就草案作說明時(shí)指出，現(xiàn)行法源頭治理薄弱，管控對(duì)象單一，重點(diǎn)難點(diǎn)針對(duì)不足，問責(zé)不嚴(yán)，處罰不夠，已經(jīng)不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需求。

面對(duì)嚴(yán)峻的大氣污染防治問題，“大修”無疑是時(shí)勢(shì)所需。僅從提交審議的修訂草案條目來看，新增的條目超過原法的一半。以新修訂的環(huán)境保護(hù)法為依據(jù)，針對(duì)大氣污染現(xiàn)狀和社會(huì)普遍關(guān)注的問題，草案強(qiáng)化了政府、企業(yè)和公眾責(zé)任，補(bǔ)充完善了重點(diǎn)領(lǐng)域污染防治、區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控等制度和措施，加大了對(duì)違法行為的處罰力度。

這在法律層面上已經(jīng)顯示出國家治理大氣污染的決心，但對(duì)于其中的一些細(xì)節(jié)及至其真正的實(shí)施，接受本刊記者采訪的專家認(rèn)為還需繼續(xù)改進(jìn)。

問責(zé)需細(xì)化

據(jù)了解，大氣污染防治法在2000年修訂時(shí)，著重規(guī)范了企事業(yè)單位的污染防治義務(wù)，但對(duì)于各級(jí)政府、相關(guān)部門的職責(zé)、義務(wù)則規(guī)定得較為籠統(tǒng)，只作原則性約束，尤其是未包含對(duì)政府部門的考核和問責(zé)，這在較大程度上使得14年來治理大氣污染難以真正落實(shí)目標(biāo)責(zé)任。

在此次修訂中，大氣環(huán)境保護(hù)被納入了本級(jí)政府及負(fù)責(zé)人的考核。

修訂草案規(guī)定，建立大氣環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評(píng)價(jià)制度，對(duì)地方人民政府及其有關(guān)部門進(jìn)行考核，要求不達(dá)標(biāo)的城市編制限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施限期達(dá)標(biāo)，并要求考核結(jié)果應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。

不過這里只提到“要求”不達(dá)標(biāo)的城市編制限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃以及采取措施限期達(dá)標(biāo)，而針對(duì)于不達(dá)標(biāo)城市沒有或不及時(shí)編制限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃以及采取措施限期達(dá)標(biāo)（或采取措施限期達(dá)標(biāo)未有實(shí)現(xiàn)）的情況并沒有具體的問責(zé)條例。

對(duì)此，國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文表示，《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》出臺(tái)之后，國務(wù)院出臺(tái)了考核規(guī)定（具體到問責(zé)），要求將考核結(jié)果報(bào)中組部。而針對(duì)“采取措施限期達(dá)標(biāo)”的規(guī)定，目前還有難度，有必要進(jìn)行責(zé)任規(guī)定。

據(jù)介紹，目前環(huán)保部代表國務(wù)院在各省市、自治區(qū)簽責(zé)任狀，但最終的落實(shí)行為如何以及責(zé)任狀的義務(wù)和考核的落實(shí)如何，不得而知。“問責(zé)不嚴(yán)是很直觀的，”常紀(jì)文對(duì)本刊記者表示，現(xiàn)在污染責(zé)任已經(jīng)不再是個(gè)體的污染責(zé)任，區(qū)域污染責(zé)任不僅是一個(gè)企業(yè)的嚴(yán)重污染問題，而是全部區(qū)域嚴(yán)重污染問題，這就說明很多政府監(jiān)管不到位，就要追究地方政府和黨委的責(zé)任。但大氣污染防治法并沒有將政府監(jiān)管不到位的追責(zé)具體化，對(duì)沒有完成目標(biāo)責(zé)任制以及任務(wù)或情節(jié)嚴(yán)重的也應(yīng)該具體追責(zé)。而對(duì)于地方黨委的責(zé)任，法律一般很難規(guī)定。

應(yīng)有效引入公眾參與和監(jiān)督

“在我國如果不從系統(tǒng)治理和治污技術(shù)（能力）和建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)上解決問題，法律上的強(qiáng)制措施只能讓大多數(shù)企業(yè)死掉或關(guān)門”。在橫斷山研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊勇看來，就大氣污染防治而言，雖然即將施行《大氣污染防治法》，但是執(zhí)行起來并不樂觀。

對(duì)于這種不樂觀，常紀(jì)文認(rèn)為主要是因?yàn)榘l(fā)展階段和可執(zhí)行性的問題，“如果脫離發(fā)展階段過分強(qiáng)調(diào)依法制裁，強(qiáng)調(diào)環(huán)保責(zé)任制，不僅不利于經(jīng)濟(jì)發(fā)展而且還不利于環(huán)境保護(hù)。從目前來看，由于發(fā)展階段所限，即使采取嚴(yán)厲的環(huán)保措施，大氣污染的局面也許還要延續(xù)5-10年甚至10-15年”。而如果法律沒有具體的制度規(guī)定就很難實(shí)施，如規(guī)定公眾參與就應(yīng)該規(guī)定公眾參與的條例，“事實(shí)證明，缺乏公眾參與和監(jiān)督，任何法律都不可能真正地被看好，光靠政府去監(jiān)督不可能取得很好的效果。現(xiàn)在很多措施擺在那，好看并不好用”。

系統(tǒng)治理和防治是前提

環(huán)境違法主體的確認(rèn)和企業(yè)有無違法排污的確認(rèn)相對(duì)容易，但對(duì)于項(xiàng)目違法審批、政府監(jiān)管失職、機(jī)動(dòng)排放、城市揚(yáng)塵等污染貢獻(xiàn)者，如何追究法律責(zé)任？

楊勇對(duì)本刊記者表示，應(yīng)以系統(tǒng)治理和治防為前提，才能建立良好的法律氛圍。他認(rèn)為系統(tǒng)治理的建立應(yīng)主要考慮四個(gè)方面的因素：一是提高環(huán)境意識(shí)，保證執(zhí)法能力，這是我國社會(huì)面臨的必修課。環(huán)境保護(hù)是中國法治建設(shè)的重要領(lǐng)域，也是十分薄弱的法治領(lǐng)域。培育和強(qiáng)化公民社會(huì)、政府企業(yè)的環(huán)境意識(shí)和環(huán)境責(zé)任，建設(shè)環(huán)境法律隊(duì)伍和司法制度，形成全社會(huì)的環(huán)境法治氛圍。把公民社會(huì)企業(yè)行為和政府環(huán)境管理歸順到法治化軌道。二是從科研和技術(shù)路徑找到改善環(huán)境保護(hù)的突破口，必須承認(rèn)我國環(huán)境問題復(fù)雜，起步低，矛盾多，任務(wù)重，技術(shù)支撐不足，光靠法律是不能徹底解決問題的。三是根據(jù)我國未來發(fā)展態(tài)勢(shì)，發(fā)展與保護(hù)的矛盾將會(huì)更突出，怎樣防止保護(hù)為發(fā)展讓路，犧牲環(huán)境求發(fā)展是對(duì)法律的嚴(yán)峻考驗(yàn)。四是政府環(huán)保部門的職能轉(zhuǎn)換和環(huán)保產(chǎn)業(yè)的形成是未來社會(huì)發(fā)展運(yùn)行的常態(tài)。

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net