規(guī)范審理程序 切實維護環(huán)境公共利益

姜青新

為正確審理環(huán)境民事公益訴訟案件，根據《中華人民共和國民事訴訟法》《中華人民共和國侵權責任法》《中華人民共和國環(huán)境保護法》等法律的規(guī)定，結合審判實踐，2015年1月6日，最高人民法院發(fā)布了《最高人民法院關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）?！督忉尅芬延?014年12月8日由最高人民法院審判委員會第1631次會議通過，自2015年1月7日起施行。

《解釋》共35個條文，主要對社會組織可提起環(huán)境民事公益訴訟、環(huán)境民事公益訴訟案件可跨行政區(qū)劃管轄、同一污染環(huán)境行為的私益訴訟可搭公益訴訟“便車”、 減輕原告訴訟費用負擔等四方面內容作出了規(guī)定。

《解釋》明確社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟需要的條件

關于社會組織的類型。根據《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》的規(guī)定，在民政部門登記的非營利性社會組織目前只有社會團體、民辦非企業(yè)單位以及基金會三種類型，三類組織均有資格提起環(huán)境民事公益訴訟。但本司法解釋沒有將社會組織限定在上述三種類型之內，而是保持了一定的開放性，今后如有新的行政法規(guī)或地方性法規(guī)拓展了社會組織的范圍，這些社會組織也可以依法提起環(huán)境民事公益訴訟。

關于“設區(qū)的市級以上人民政府民政部門”的范圍。環(huán)境保護法使用的是“設區(qū)的市級”而非“設區(qū)的市”，因此，只要在行政區(qū)劃的等級上與設區(qū)的市相當即符合法定要求。具體而言，“設區(qū)的市級以上人民政府民政部門”包括民政部，省、自治區(qū)、直轄市的民政廳或民政局，四個直轄市的區(qū)民政部門，設區(qū)的市、自治州、盟、地區(qū)的民政部門以及不設區(qū)的地級市的民政部門。

《解釋》明確環(huán)境民事公益訴訟級別管轄和地域管轄

關于級別管轄問題。環(huán)境民事公益訴訟屬于新類型案件，審理、執(zhí)行難度較大，社會關注度高，因此原則上應由中級以上人民法院管轄。但考慮到一些基層人民法院較早建立了專門的環(huán)保法庭，在審理環(huán)境民事公益訴訟方面已經積累了一定經驗，故中級人民法院可以依據民事訴訟法第三十八條的規(guī)定，在報請高級人民法院批準后，將本院管轄的第一審環(huán)境民事公益訴訟案件通過一案一指的方式裁定交給基層人民法院審理。

關于地域管轄問題。環(huán)境民事公益訴訟本質上屬于侵權糾紛性質，按照民事訴訟法關于侵權案件管轄的規(guī)定，應由侵權行為地或則被告住所地人民法院管轄，侵權行為地包括污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為發(fā)生地和損害結果地。如果同一原告或者不同原告對同一污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為分別向兩個以上有管轄權的人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟的，由最先立案的人民法院管轄，必要時由共同上級人民法院指定管轄。

《解釋》對跨行政區(qū)域環(huán)境污染問題有相應的制度設計

關于跨行政區(qū)劃集中管轄問題。水、空氣等環(huán)境因素具有流動性，而目前環(huán)境監(jiān)管、資源利用卻是以行政區(qū)劃為界限，此種行政權力配置與生態(tài)系統(tǒng)相割裂的沖突，導致跨行政區(qū)劃污染不能得到有效的解決。黨的十八屆三中全會提出，要探索建立與行政區(qū)劃適當分離的司法管轄制度，十八屆四中全會決定進一步提出，要探索設立跨行政區(qū)劃的人民法院。為此，本司法解釋專門規(guī)定了環(huán)境民事公益訴訟案件實行跨行政區(qū)劃集中管轄。即經最高人民法院批準，高級人民法院可以根據本轄區(qū)環(huán)境和生態(tài)保護的實際情況，在轄區(qū)內確定部分中級人民法院受理第一審環(huán)境民事公益訴訟案件，中級人民法院管轄環(huán)境民事公益訴訟案件的區(qū)域由高級人民法院確定。北京市第四中級人民法院受案范圍之一就是北京市范圍內跨行政區(qū)劃的環(huán)境保護案件。

《解釋》規(guī)范司法實踐中的鑒定問題

環(huán)境民事公益訴訟審判實踐中反映最為強烈的是鑒定難、鑒定貴問題，包括缺乏專業(yè)化的、具有公信力的司法鑒定機構，沒有規(guī)范的評估標準體系，并且鑒定周期長、費用高，客觀上使得當事人望訴止步。為解決鑒定難、鑒定貴問題，充分維護環(huán)境公共利益，司法解釋規(guī)定了以下四方面措施加以解決：一是對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院可以依職權委托具備資格的鑒定人進行鑒定。二是對于應由原告負擔的鑒定費用，人民法院還可以從其他環(huán)境民事公益訴訟生效裁判認定的生態(tài)環(huán)境修復費用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務功能（以下簡稱服務功能損失）等款項中酌情予以支付。三是保障當事人要求專家出庭發(fā)表意見的權利，對于符合條件的申請應及時通知專家出庭就鑒定意見和專業(yè)問題提出意見，專家意見經質證，可以作為認定事實的根據。四是對于生態(tài)環(huán)境修復費用，人民法院可以結合污染環(huán)境、破壞生態(tài)的范圍和程度、生態(tài)環(huán)境的稀缺性、生態(tài)環(huán)境恢復的難易程度、防治污染設備的運行成本、被告因侵害行為所獲得的利益以及過錯程度等因素，并可以參考負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門的意見、專家意見等，予以合理確定。

《解釋》規(guī)定恢復原狀這一責任方式并保證執(zhí)行的效果

環(huán)境民事公益訴訟案件具有恢復性這一顯著特點，其追求的審判目標是要恢復生態(tài)環(huán)境的狀態(tài)和功能，這就決定了恢復原狀在司法解釋規(guī)定的六種責任承擔方式中處于核心地位。適用恢復原狀這一責任方式應遵循以下原則：一是生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生后，被告首先應當采取有效措施將生態(tài)環(huán)境修復到損害發(fā)生之前的狀態(tài)和功能。比如，在植被破壞地按照受損植被的種類、數量進行補種復綠。二是出現部分或全部無法原地原樣恢復情形的，可以準許采用替代性修復方式。比如，因采礦遭受破壞的山體植被無法原地恢復的，可以在異地按照相同種類、數量進行補種復綠。

為確保恢復原狀責任方式的執(zhí)行效果，司法解釋采取了以下兩方面措施：一是修復主體多元化。人民法院可以在判決被告修復生態(tài)環(huán)境的同時，確定被告不履行修復義務時應承擔的生態(tài)環(huán)境修復費用;也可以直接判決被告承擔生態(tài)環(huán)境修復費用。

《解釋》規(guī)定環(huán)境修復資金和服務功能損失等款項應專款專用

由于環(huán)境民事公益訴訟的目的在于維護環(huán)境公共利益，故被告支付的環(huán)境修復資金和服務功能損失等款項應當專門用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境，而不能由原告直接領取，以防止出現挪作他用的情形。目前，無錫、昆明、貴陽等地采取的是將環(huán)境修復資金和服務功能損失等款項繳入專戶或基金的方式管理使用，其中貴陽市設立了生態(tài)修復基金專戶和生態(tài)文明建設基金，昆明市設立了環(huán)境民事公益訴訟救濟專項基金，無錫則設立了財政專戶。人民法院判決的環(huán)境修復資金和服務功能損失等款項向上述專戶或基金支付，主要用于修復被損害的生態(tài)環(huán)境，同時，提起其他環(huán)境民事公益訴訟的原告在訴訟中所需的調查取證、專家咨詢、環(huán)境監(jiān)測、鑒定評估等必要費用，也可以酌情從上述款項中支付，以鼓勵環(huán)保社會組織積極參與維護環(huán)境公共利益。

《解釋》強調環(huán)境民事公益訴訟中要合理發(fā)揮法院的職能作用

環(huán)境民事公益訴訟的公益屬性決定了人民法院在堅持司法中立原則的同時，也要在合理限度內發(fā)揮職能作用，防止因原告訴訟能力欠缺或不作為導致環(huán)境公共利益得不到有效維護。本司法解釋從以下四個方面作了規(guī)定：一是行使釋明權。環(huán)境民事公益訴訟的目的是為了防止生態(tài)環(huán)境遭受破壞以及在生態(tài)環(huán)境已經遭受損害的情況下加以修復。因此，原告提起環(huán)境民事公益訴訟首先應請求被告停止侵害、恢復原狀，如果其訴訟請求中缺少這些必要的內容，不足以保護社會公共利益的，人民法院可以向其釋明予以變更或者追加。二是依職權調查收集證據和委托鑒定。對于審理環(huán)境民事公益訴訟案件需要的證據，人民法院認為必要的，應當調查收集。此外，對于應當由原告承擔舉證責任且為維護社會公共利益所必要的專門性問題，人民法院還可以委托具備資格的鑒定人進行鑒定。三是對當事人的處分權進行適度限制。包括對于原告的自認是否有損社會公共利益進行審查，不允許被告以反訴形式提出訴訟請求，以及對當事人達成的調解協(xié)議或和解協(xié)議進行公告并對協(xié)議的內容依職權進行審查。四是主動移送執(zhí)行。環(huán)境民事公益訴訟生效裁判的執(zhí)行關系到環(huán)境公共利益能否得到及時維護，因此無需原告申請，應由人民法院依職權移送執(zhí)行。即由審判人員直接移送執(zhí)行人員。（作者單位：北京師范大學）

編輯|劉書梅 ?shumei.liu@wtoguide.net