新城區(qū)發(fā)展猶如“帶刺的玫瑰”訪國家發(fā)改委城市中心學(xué)術(shù)委秘書長 馮奎

本刊記者 藍(lán)穎春

改革開放以后，中國城鎮(zhèn)化經(jīng)過了一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期，隨著城市的快速擴(kuò)張，也積累了一些城市病，成為很多城市運(yùn)行之殤，甚至嚴(yán)重影響城市的科學(xué)發(fā)展和人們的生產(chǎn)、生活秩序。當(dāng)前全國各地正積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，在未來發(fā)展的過程中，仍不斷會有新城、新區(qū)的崛起，如何控制新城、新區(qū)的內(nèi)在發(fā)展質(zhì)量，已是當(dāng)務(wù)之急。為此，《地球》記者近日采訪了國家發(fā)改委城市中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎。

“新型城鎮(zhèn)化總體已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，新城區(qū)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、集聚人口、化解城市病、探索未來城鎮(zhèn)化城市方向等方面都扮演了重要的角色。實(shí)際上它也可能是玫瑰花，是一朵帶刺的玫瑰花。”馮奎對《地球》記者說。

為什么這么說？馮奎表示，因?yàn)樾鲁恰⑿聟^(qū)在數(shù)量上高度增長的時(shí)期已經(jīng)過去，進(jìn)入穩(wěn)定發(fā)展的階段，未來可能會完善淘汰機(jī)制，粗獷方式不能再延續(xù)下去，未來必須“亮起紅燈拿起卡尺，推動集約化發(fā)展”。

新城區(qū)是新型城鎮(zhèn)化重中之重

馮奎認(rèn)為，新型城鎮(zhèn)化總體已經(jīng)成為國家戰(zhàn)略，未來新城區(qū)的發(fā)展要在已有的功能上升級、加碼，必須要開放合作，推動政府和市場協(xié)作；同時(shí)分類管理，淘汰晉級，促進(jìn)未來核心能力的建設(shè)，將新城新區(qū)內(nèi)在的核心理念外化為具體的形象品牌，最終使它成為很強(qiáng)的競爭力。

新城新區(qū)為何重要？這是因?yàn)樗袚?dān)著經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長的使命。在我國東部地區(qū)，一些國家經(jīng)濟(jì)區(qū)，比如說浦東新區(qū)，其經(jīng)濟(jì)總量占到上海市的30%，濱海新區(qū)占天津的80%；中關(guān)村的高新技術(shù)企業(yè)收入，2013年3萬億，超過了安徽2014年GDP的總和。各種國家級高新區(qū)和國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量占到全國GDP的1/4。

新城新區(qū)對于集聚人口具有重要意義。比如浦東新區(qū)，集聚的人口占到整個(gè)上海人口的1/4。北京近十年來，集聚的人口有40%在新城，未來還需要更多新城新區(qū)來集聚人口。

新城新區(qū)對于化解一些城市當(dāng)中的城市病問題，也有重要意義。比如最近討論的一個(gè)熱點(diǎn)是通州成為北京市的行政副中心，這個(gè)行政副中心的建設(shè)也是為了解決北京擁堵和北京非首都功能過于集聚的問題。

新城新區(qū)在很多方面代表了未來城鎮(zhèn)化城市探索的方向，比如低碳的新城、智慧新城，等等。

因此，從這些方面來看，要從總體上去把握新城新區(qū)。對于新城新區(qū)的戰(zhàn)略意義要有一個(gè)總體認(rèn)識。“否則，把新城新區(qū)用一些案例描繪成豆腐渣，實(shí)際上它也可能是玫瑰花，不過可能是一朵帶刺的玫瑰花。”馮奎說。

新城新區(qū)數(shù)量已趨于穩(wěn)定

馮奎介紹，截止到現(xiàn)在，全國有13個(gè)國家新區(qū)，最近又成立了兩個(gè)，一個(gè)是江蘇的江北新區(qū)，另一個(gè)是湖南的湘江新區(qū)，它們是整個(gè)新城新區(qū)大系統(tǒng)中的龍頭。此外，還有215個(gè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、115個(gè)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)和一系列的國家級綜合保稅區(qū)、出口加工區(qū)、國家級旅游度假區(qū)，等等。這些總數(shù)加上高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)，差不多有500多個(gè)，是我國新城新區(qū)當(dāng)中重要的骨干。

各個(gè)省級所設(shè)立的開發(fā)區(qū)、各種各樣的功能區(qū)，還有在一些較大城市設(shè)立的一些新城新區(qū)，數(shù)量加在一起也有兩千多個(gè)，他們構(gòu)成了新城新區(qū)的基礎(chǔ)。在縣一級以及縣以下的新城新區(qū)更是數(shù)以萬計(jì)，這樣一個(gè)新城新區(qū)的體系在過去三十年當(dāng)中，經(jīng)過不斷努力已經(jīng)基本實(shí)現(xiàn)，未來從數(shù)量上不再會有大規(guī)模的蓬勃增長趨勢。比如有一類新城，像大學(xué)城，人口已經(jīng)達(dá)到上限，未來可能大學(xué)城就不會再興建那么多，以往的很多大學(xué)城建設(shè)以失敗而告終。還有一些國家新區(qū)，在有些地方還會增加，特別是帶動一些重要區(qū)域的發(fā)展，像東北還沒有國家新區(qū)，可能會設(shè)立，但是非常慎重，增加數(shù)量很少。

另外，一些國家級的高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)，過去的布局相對來說已經(jīng)比較完善，未來可能采取淘汰制，出去一個(gè)淘汰一個(gè)再新批一個(gè)，實(shí)際上國家商務(wù)部已經(jīng)在采取這樣的政策。高鐵新城、地鐵新區(qū)在未來的數(shù)量上在一段時(shí)間內(nèi)會有增加。

“比較看好代表未來方向的，像智慧、低碳型的新城新區(qū)，在未來可能會有較長足的發(fā)展，但總體上來說，數(shù)量不會有太多的增加。”馮奎說。

新城新區(qū)將走集約高效發(fā)展之路

中國的新城新區(qū)從粗獷走向集約，從低效邁向高效，這將成為轉(zhuǎn)型的主要方向。

中國的新城新區(qū)在過去實(shí)現(xiàn)的主要功能是推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且其中一大部分以各種各樣的名義，承擔(dān)著工業(yè)發(fā)展的任務(wù)，所以建立了各種各樣以工業(yè)增長為核心內(nèi)容的新城新區(qū)，占據(jù)了大量的建設(shè)用地。馮奎表示，現(xiàn)在看到，日本整個(gè)的工業(yè)用地1700多平方公里，中國獨(dú)立的工礦區(qū)4萬多平方公里，再加上城市里面一些工業(yè)用地1萬多平方公里，總數(shù)差不多五六萬平方公里，從居住和工業(yè)的比例上來看，像法國、英國、日本這些國家，在建設(shè)用地和居住用地比例比較大，一般是5：1或6：1，而我們在居住功能上很少，在工業(yè)建設(shè)用地上大量被圈為開發(fā)區(qū)和各種各樣的新城新區(qū)，但是這些用地的產(chǎn)出效率非常之低。

以上海為例，上海代表了工業(yè)區(qū)，具有比較高的工業(yè)發(fā)展水平，但它的產(chǎn)出效率只有紐約的差不多1/25，產(chǎn)出效率是很低的。正因?yàn)槿绫龋瑖以谶@方面提出了要求，特別是國土部門，到2020年，要求開發(fā)區(qū)容積率要在縣城區(qū)基礎(chǔ)上提高30%，單位面積固定資產(chǎn)投資的建成區(qū)面積下降80%，到2020年單位面積上，二三產(chǎn)業(yè)的增加值要翻一番，翻一番降低80%，還有容積率提高30%，這樣一些數(shù)字，實(shí)際上是闡明了從決策層、職能部門的政策趨勢，粗獷的方式不能再延續(xù)下去，必須亮起紅燈，拿起卡尺來推動集約化發(fā)展。

未來新城新區(qū)生長方式主要是在已有的功能上，植入、升級和加碼。“加碼”指的是國家在建成新的試驗(yàn)政策的時(shí)候，基本上會選擇以往比較成功的新城新區(qū)，在這個(gè)基礎(chǔ)上給加深，這叫加碼。“升級”是打個(gè)比方，商務(wù)部在遴選國家經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)的時(shí)候，是從各個(gè)省從現(xiàn)在做得很好的，各項(xiàng)指標(biāo)已經(jīng)達(dá)到國家考核標(biāo)準(zhǔn)的省級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)中選擇，在這個(gè)基礎(chǔ)上進(jìn)行升級；再有一個(gè)叫“植入”，低碳、智慧和新型的功能試驗(yàn)區(qū)，這些將被植入到我國現(xiàn)有的新城區(qū)當(dāng)中。

“由此可見，發(fā)展新城新區(qū)不能夠簡單的再去擴(kuò)大新城新區(qū)的數(shù)量，而是要將已有的工作做好，使得它具備承接更多功能，申請更多政策支持，在已有的新城新區(qū)的基礎(chǔ)上進(jìn)行疊加、提升和植入。”馮奎說。

最后，馮奎還向《地球》記者介紹，新城新區(qū)將會成為未來中外合作的重要平臺，而且合作的方式將多元化。新城新區(qū)因?yàn)槭切略O(shè)立的功能區(qū)，機(jī)制相對比較靈活，效益相對比較高，比較容易和先進(jìn)的國際技術(shù)管理等進(jìn)行接軌，使得在國際合作方面非常重要。

關(guān)于新城新區(qū)的國際合作，馮奎表示，現(xiàn)在運(yùn)用較多的是一般型的招商引資項(xiàng)目投資。而實(shí)際上，新城新區(qū)從整體的規(guī)劃階段就可以納入國際合作的范疇。現(xiàn)在中外合作，機(jī)制非常多，李克強(qiáng)總理和歐盟簽署了中歐宣言，實(shí)際上是中歐之間，包括節(jié)能環(huán)保的新城新區(qū)的合作。還有中美關(guān)于綠色框架協(xié)議。這些都有成熟的合作機(jī)制。

“希望能夠去研究一些國家的戰(zhàn)略，去運(yùn)用一批，把它納入國家領(lǐng)導(dǎo)人關(guān)注的視野當(dāng)中，使得新城新區(qū)走向國際合作的舞臺。” 馮奎說。