農地流轉“三條紅線”意義何在？

文/中國人民大學農業與農村發展學院副院長、教授、博士生導師 鄭風田

我國農村的土地被劃成“三塊地”——第一塊是承包地，第二塊是宅基地，第三塊是集體經營型建設用地。土地對農民來說是安身立命之本，但在城市化快速推進過程中，土地作為稀缺資源其價格不斷上漲，故此農村土地在不少地方成為一些人眼中的“唐僧肉”，從而想方設法從中攫取私利。

土地是最稀缺的農業資源之一，因為一旦占用以后很難再增加了。如何把農村的土地管好，在改革中求發展，中央出臺了一系列的政策。中央全面深化改革領導小組第七次會議審議了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》。會議指出，堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破以及農民利益不受損三條底線。

為何要劃出這三條紅線？在推進農村土地改革過程中，農民的利益怎么保證？改革如何才能做到有序穩妥？分析如下：

堅持土地公有制是國情的選擇

有關我國農村土地制度改革，前些年有一個聲音，那就是實行私有化。但這個觀點在我國農村經濟研究者中一直有爭議。

近年來，我國的農村土地公有制其實已進行了大幅度的制度演進，早已不是西方所說的“公有”。它對這個“集體公有”進行了嚴格的限制，既摒棄了原來公為大的不利一面，把集體土地充分授權給承包地的農民，把農民的承包權界定為財產權，其實也是一種準所有制，不準集體亂收回農民的承包權。在此基礎上還衍生出“三權分置”，即增加了農民承包土地的經營權，這個經營權利是可以抵押、出租的。這樣的制度安排，主要是防止這個私有權被濫用。

比如臺灣的土地是私有的，但近年來出現的一些“農地悲劇”，也是讓人感到可惜的。那些早已離開農村到城里去的農民，不愿意放棄在農村的土地，不是因為他們對土地有感情，而是看中其增值，就如同目前買房囤房炒房的地產者，他們不好好耕種，或者懶種，任憑極為稀缺的土地去低效率運營，臺灣因此陷入農地悲劇。所以，保留集體公有制的一些權利，在土地被濫用時可以有被收回的可能，這種威懾制度在我國農地極為稀缺的國情背景下，應該有其合理的一面。

我以為，其實我國土地所指的“集體”，也就是西方的社區概念，強調社區成員的共同權益而不是片面強調個體的權利。在我國保留社區成員的所有權，讓社區成員的集體權益不致被個體所侵犯。這在人多地少的國家，是有其合理存在的基礎。

農地流轉既要放活也要“扎籠子”

近年來土地流轉速度大大地加快，準確來講，一部分是被人為地推快，大量的工業資本下鄉，其經營成本比起小農要高出不少，所以出現了為數不少的危險案例：一些商業資本為了尋求資本高回報，打各種擦邊球，醉翁之意不在酒的事情經常發生；不少地方把農村的土地以農業開發名義占用，然后以種種名義，用于非農開發；以農業之名流轉到的農用土地，之后會被各種名義的生態大棚、休閑旅游等非農建設擠占，最后可能危及國家的糧食安全……

前幾天一位記者在湖南調查，發現一家企業以農業之名租到的3000多畝地，剛過了兩年就已辦出500多畝的非農用地，還準備搞高爾夫球場。如果不去明令禁止，這樣的案例不知要發生多少。

農村土地流轉既要放活，但也要扎個籠子，就是要堅持最嚴格的耕地保護制度，切實保護基本農田。中央此次公布的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》提出，要以用途管制為抓手，提出四個“嚴禁”，其中包括了嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設。

四個“嚴禁”包括：嚴禁借土地流轉之名違規搞非農建設，嚴禁在流轉農地上建設或變相建設旅游度假村、高爾夫球場、別墅、私人會所等，嚴禁占用基本農田挖塘栽樹及其他毀壞種植條件的行為，嚴禁破壞、污染、圈占閑置耕地和損毀農田基礎設施。堅決查處通過“以租代征”違法違規進行非農建設的行為，堅決禁止擅自將耕地“非農化”。國家正在制定永久基本農田制度，以防止被流轉的土地非糧非農化。國家通過土地用途管制來確保耕地紅線不被突破。

農村土地適度規模經營也是有風險的，不能為了追求規模而犧牲小農的利益。如果片面追求規模效益，最后會危及國家糧食安全。發展經濟學中有一個著名的“反向”定律，那就是說，農戶土地經營的規模與其產量成反比，農戶擁有的土地越多，其產量越低。原因很簡單，土地少的話，可以精耕細作，精心維護，而如果土地太多，就容易粗放經營。

近年來通過增加社會化服務，尤其是農機化服務，農民的種與收可以請人代種代收，農民可以安心外出打工獲得一份收入。糧食一直是國家安全戰略，如果有太多的人放棄糧食生產，就會危及國家糧食安全。從這個意義上來講，強調耕地紅線，其實是強調糧食安全。因為在目前的技術條件下，糧食生產基本上是技術約束型的，人類還沒有找到在單位土地上大幅度提升糧食產量的辦法。而蔬菜、養殖受耕地面積影響較少。養殖所需的飼料，基本上要來自粗糧。讓土地放在小農手里，比放在企業手里，其用于生產糧食的概率會大出許多。企業追求經濟利潤，而小農首先要滿足自身需要。企業在目前種糧不賺錢的背景下，選擇流轉的土地種糧的可能性極低，而擁有土地的小農，大部分是會選擇種糧的。從這個角度來看，耕地在小農手里，國家的糧食安全戰略就會得到保證，反之則會很危險。

農地流轉應尊重農民的意愿

雖然中央鼓勵農地流轉創新形式，但并不是誰想怎么來就怎么來，必須是中央允許做的才可以。比如可以通過互換，解決承包地細碎化問題，也可以推進土地經營權抵押、擔保試點，更可以讓農民以承包經營權入股來發展農業生產。

但土地流轉權歸農戶，土地承包經營權屬于農民，土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇，應由承包農戶自主決定，流轉收益也應歸承包農戶所有。在這方面，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮，要尊重農民在流轉中的主體地位，村級組織只能在農戶書面委托的前提下才能組織統一流轉，禁止以少數服從多數的名義將整村整組農戶承包地集中對外招商經營。要通過加強土地流轉服務體系建設，來確保農村土地的有序健康流轉。

土地使用一定要保護農民的利益，但并不是說農民用這個土地想干啥就干啥，土地一定是有用途管制的。為了國家的糧食安全和整個土地的使用效率，二者之間需要一個平衡。通過土地用途管制把這幾個目標一起實現。比如農民承包的土地一旦被劃為基本農田了，那么這一塊地就只能種糧食。

總之，三條紅線的劃定，既能夠保證改革的順利實施，又防止有人借改革之名損害農民及國家利益，讓稀缺的土地資源為國家及農民增加更多的產出與效益。