“農地入市”應制度先行利益平衡

◎ 劉英團

北京市大興區等全國33個試點縣級行政區域，擬暫時停止土地管理法等關于集體建設用地使用權不得出讓的規定，允許農村集體經營性建設用地入市，并將提高被征地農民分享土地增值收益的比例。今日下午，十二屆全國人大常委會第十三次會議開幕，審議國務院關于提請審議《關于授權國務院在北京市大興區等33 個試點縣（市、區）行政區域暫時調整有關法律規定的決定（草案）》的議案。（2月25日《新京報》）

土地流轉工作已轟轟烈烈展開了，不少地方政府均表示“發展態勢良好”。但受《土地管理法》第63條“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”的羈絆，被稱之為“二次土地革命”的“農村集體建設用地入市”基本處于“有思想無行動”的狀態。盡管北京的鄭各莊村、深圳的福永街道鳳凰社區等地試點“農地入市”取得了成功，但爭議從未停止過。雖然“引導和規范集體經營性建設用地入市”早已成為共識，但農村集體建設用地要實現與國有土地同等入市，前提是“法律許可”，這是一個基礎性工作。否則，囿于相關政策和法律的限制，“農地入市”不但很難盤活變現，還會觸及法律底線。沒有法律的認可和支持，“農地入市”就是無根之萍、空中樓閣；不同形式的探索，或可稱之為創新，只能是暫時性的治標之策。

“農地入市”的核心是將來自宅基地置換后騰空出來的土地，用做工業用地和商業用地；原有農村土地流轉后，吸引社會資本投資現代農業，大大提高土地的經營效益。同時，“農地入市”不但增加了土地供應量，供地的農民有了經濟收益還能拉動內需。盡管在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許北京市大興區等全國33個試點縣（市、區）存量農村集體經營性建設用地使用權出讓、租賃、入股，實行與國有建設用地使用權同等入市、同權同價。但是，并沒有一個清楚的制度框架或頂層設計。從北京的鄭各莊村、深圳的福永街道鳳凰社區等地的試點看，“農地入市”仍處于超前期試驗，或探索制度今后改革的方向。如果沒有配套措施（方案）或法律咎責機制，僅基于財政稅費等收入上的考慮，地方政府主導下的“農地入市”就會突破“農村集體建設用地”這一限定。屆時，不但小產權房會翻身，最嚴的“耕地紅線”也會被漠視。

“農地入市”應制度先行。在授權范圍內嘗試是可以的，在政策、法律沒有修改之前絕對不可以普遍化。從法律上看，農村集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。十八屆三中全會《決定》指出，農村集體經營性建設用地合法入市前提是“符合規劃和用途管制”。但是，目前農村集體經營性建設用地管理缺乏統一規劃和用途管制，農村集體建設用地隱形流轉市場活躍。如果沒有制度性安排，貿然的“農地入市”不但會造成農村財產分配上的混亂，農民的利益也無法得到實實在在的保護。所以“農地入市”首先要形成產權明晰、權能明確、權益保障、流轉順暢、分配合理的農村集體土地產權制度。盡管廣東佛山市南海區已經建立了包括確權登記、流轉交易平臺、基礎地價體系等在內的集體建設用地入市體系，但推廣到全國的農村集體經營性建設用地入市體系和稅收制度還需要更具體的政策制度配套。同時，由于法律并沒有對農村集體土地所有權的產權代表和執行主體的權限與地位做出明確的規定，地方政府及基層組織必然會眼紅“農地入市”的收益，權力尋租及腐敗自然也如影相隨。所以，必須加快相關法律法規的修訂。

此外，“農地入市”就像唐僧肉一樣搶手。從試點來看，農村集體經營性建設用地收益的分配頗受民眾及學界詬病。要么是各級政府對“土地入市”管得過死，要么是政府從中拿的太多。以深圳為例，有媒體質疑“70%的交易金額將納入深圳市國土基金，仍無法抹除地方政府掩藏在創新背后的經營土地色彩……當未來全國各地成千上萬的農村集體經營性土地拍賣開始，誰來保證一些地方政府在土地流轉中不渾水摸魚，重復此前不顧農民利益、攫取農民土地利益的行為?！彼?，處理好政府、基層組織對農村集體建設用地使用權入市利益的分享，直接關系到集體建設用地入市能否順利實施。需要強調，集體經營性建設用地的收益中，農民集體組織和農民應當得到絕大部分，政府代表國家職能分享相應比例的合理利益。