PPP模式推廣中的產權市場對接與可為之舉研究

◎ 周雪飛 （西南財經大學，成都611130）

（作者為西南財經大學財稅學院碩士生導師）

PPP模式是指政府和社會資本合作模式，通過這種合作形式，各方可以達到比預期單獨行動更為有利的結果。產權市場在當前發展混合所有制的契機下，可與政府著力推廣的、需要在市場機制下運行的PPP模式產生多重交集，形成有效對接。

1 PPP模式的內涵實質、主要優勢與政府推廣

1.1 PPP模式的內涵實質

PPP（Public-Private-Partnership）模式，中文直譯為“公私合作制”，即政府和社會資本合作模式，是指政府部門與私人部門基于公共項目而形成的相互合作的伙伴式關系。通過這種合作形式，各方可以達到比預期單獨行動更為有利的結果。

追溯歷史，PPP模式于20世紀90年代從英國興起，主要目的是為解決英國當時的城市公共管理效率問題，目前已在全球范圍內被廣泛接受和應用。PPP模式實質是在公用事業領域引入社會資本，將公共項目的所有權和經營權交給社會投資者，通過競爭機制和市場配置，發展混合所有制經濟，進而提高公用事業的服務質量和效率。

1.2 PPP模式的主要優勢

一般來講，PPP模式適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，其主要優勢在于：以合作協議（合同）為依據，在市場機制下運行，能夠節省成本（10%～20%）、提高效率。

具體而言，開展和推廣PPP模式，有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用。

1.3 政府著力推廣運用PPP模式

2014年9月以來，國務院、財政部與國家發改委相繼發布了指導意見、操作指南、示范案例等文件，分別從政府政策和實際操作層面明確了PPP模式的基本操作流程、制度規范和法律地位、利益保障等問題，對PPP模式的推廣運用予以指導（參見下表）。多部委連續出臺政策文件，強調政府和社會資本合作模式的重要意義，拉開了PPP模式的推廣大幕，企業與政府機構合作開發更多項目的意愿得到加強，接下來PPP項目將會大面積鋪開。

近期推出的有關政府和社會資本合作政策一覽表

2 產權市場與PPP模式的交集和對接

2.1 產權市場與PPP模式具有多重交集

產權市場作為我國改革開放和市場經濟條件下的產物，是伴隨企業改制和產權制度改革而發展起來的新興資本要素市場，意在為國有產權提供公開、公平、公正的市場化流轉平臺，推動“歸屬清晰，權責明確，保護嚴格，流轉順暢”的現代產權制度的建立和完善。

十八屆三中全會首次明確提出“使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”、“積極發展混合所有制經濟”，為產權市場的改革發展提供了機遇、指明了方向。正是由于產權市場作為要素資源配置的平臺、場所，在近三十年的改革發展探索中，已經初步形成了市場化的運行機制，因此與當下政府著力推廣的、需要在市場機制下運行的PPP模式產生多重交集，形成有效對接。

——產權市場是國有產權流轉的平臺，而PPP模式最終形成的恰恰就是國有產權（國有資產、國有股權）。因此，產權市場能夠為PPP模式下的國有產權提供流轉平臺服務。

——產權市場是實現混合所有制經濟的重要途徑，而PPP模式就是通過“公私合作伙伴”方式實現混合所有制經濟的。因此，PPP模式完全可以借助產權市場來征集“合作伙伴”即社會資本，從而實現混合所有制經濟。

——產權市場是要素資源市場化配置的場所、投融資平臺，而PPP模式內含了投融資需求、要素資源的聚集。因此，在PPP模式的退出機制形成中，各類產權、股權交易市場能夠為社會資本提供多元化、規范化、市場化的退出通道，進而拓寬了社會資本投融資渠道。

2.2 產權市場和PPP模式的有效對接

2.2.1 PPP模式中的“合作伙伴選擇”與產權市場的“征集合作方”業務PPP合作模式的關鍵點之一，在于如何選擇到“能勝任的社會資本”即合作伙伴。根據相關要求，合作伙伴的確定應“按照《招標投標法》、《政府采購法》等法律法規及有關規定，依法選擇”[1]。在此過程中，政府部門要“通過公開招標、邀請招標、競爭性談判等多種方式”[2]，“綜合評估項目合作伙伴的專業資質、技術能力、管理經驗和財務實力等因素，擇優選擇誠實守信、安全可靠的合作伙伴，按照平等協商原則明確政府和項目公司間的權利與義務”[3]。

而在產權市場業務領域里，“征集合作方項目”經過多年發展，已經日臻完善、較為成熟。所謂征集合作方，是指企業以其擁有的房產、設備以及土地使用權、礦權、知識產權、貨幣資金等征集合作方共同合作或設立新公司，按照合作協議約定共同開發、共同經營、共享利益、共擔風險的項目。這種“征集合作方”的作法，其實就是PPP模式中的“合作伙伴選擇”。

因此，PPP模式中的“合作伙伴選擇”與產權市場的“征集合作方”業務形成了有效對接。換言之，產權市場能夠為PPP模式的“合作伙伴選擇”提供市場化的征集方式和信息儲備支撐。

2.2.2 PPP模式中的產權融資與產權市場的融資功能。在特許經營和政府建立一定收入調節機制下，PPP模式中的項目融資可通過借助成熟金融市場和相關金融產品來實現，其可利用的融資資源包括：銀行借貸，產權融資，政府補助，非運營業務等。

作為投融資、要素資源聚集的平臺，產權市場無疑能夠為PPP模式提供產權融資管道和途徑。換言之，PPP模式中的產權融資與產權市場自身擁有的融資功能同樣形成了有效對接。

2.2.3 PPP模式中的資產移交（出租）與產權市場“資產招租”業務。在包含政府向社會資本主體轉讓或出租資產的PPP合作項目中，還涉及到“政府移交資產”問題。國家發改委發布的《政府和社會資本合作項目通用合同指南》第七章里，重點約定政府向社會資本主體移交資產的準備工作、移交范圍和標準、移交程序及違約責任等[4]。

作為國有資產轉讓的場所與平臺，產權市場的“資產招租”業務開展非常成熟。換言之，PPP模式中的資產移交（出租）與產權市場“資產招租”業務也由此形成有效對接。

2.2.4 PPP模式中的社會資本退出機制與產權市場“產權轉讓”業務。在PPP模式應用中，社會資本退出機制的建立非常重要，因為資本的流動、要素資源的市場化配置是市場機制運行的常態。

作為產權轉讓的平臺場所、混合所有制經濟發展的攪拌器，產權市場可以為PPP模式下的特許經營權等產權提供公開交易的平臺與通道，能夠保證在公開透明的交易環境下實現社會資本的有序退出，從而完善、優化項目公司的產權結構。

2.2.5 PPP模式中的信息公開披露與產權市場的“公開透明，預防腐敗”功能。在PPP模式中，特別強調“政府、社會資本或項目公司應依法公開披露項目相關信息，保障公眾知情權，接受社會監督”。而產權市場自出現之日起，“公開透明，預防腐敗”的功能便與之相伴隨行。換言之，產權市場能夠為PPP模式中的信息公開披露提供強有力的條件與環境支撐，二者在信息披露方面也形成有效對接。

3 產權市場在PPP模式推廣中的可為之舉

3.1 開發“PPP項目合作伙伴征集儲備庫”

產權市場、交易機構可以在原有“征集合作項目庫”基礎上，積極與政府部門對接、溝通，按照PPP模式的適用條件要求，充分利用互聯網平臺優勢，開發、構建“PPP項目合作伙伴征集儲備庫”，根據相關法律法規，通過征集合作方等多種方式，依法合規、公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的社會資本作為政府的合作伙伴。

3.2 構建PPP項目“合作伙伴選擇-產權融資服務-資產移交-社會資本退出”的全程參與體系

正是由于產權市場在征集合作方、產權融資、資產招租、產權轉讓等業務領域具有顯著的專業優勢，因此，在PPP項目的推廣運用中，產權市場、交易機構理應發揮業務優勢，整合專業團隊，構建PPP項目“合作伙伴選擇-產權融資服務-資產移交-社會資本退出”的全程參與體系，拓展、研發與PPP相關的創新產品與服務。

3.3 建立PPP項目信息發布平臺

產權市場、交易機構在信息公開、透明方面，具有一套完整、嚴格的制度規范，完全可以通過建立“PPP項目信息發布平臺”方式，公開披露PPP項目相關信息，確保社會公眾知情權、監督權的滿足，進而發揮防腐功能。

[1]參見財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，2014年9月23日、國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，2014年12月2日.

[2]國家發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》，2014年12月2日.

[3]財政部《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》，2014年9月23日.

[4]國家發改委《政府和社會資本合作項目通用合同指南（2014年版）》，2014年12月2日.