基于目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算績效后評價(jià)體系研究

謝冬冬

（河南工程學(xué)院，鄭州451191）

基于目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算績效后評價(jià)體系研究

謝冬冬

（河南工程學(xué)院，鄭州451191）

在分析現(xiàn)有預(yù)算績效評價(jià)模式的基礎(chǔ)上,針對事業(yè)單位部門預(yù)算執(zhí)行績效評價(jià)特點(diǎn),結(jié)合氣象部門年度責(zé)任考核目標(biāo)、考評對象、考評內(nèi)容，選取科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)和評價(jià)計(jì)算方法，對部門預(yù)算進(jìn)行績效評價(jià)，構(gòu)建了以目標(biāo)為導(dǎo)向的閉環(huán)全過程績效后評價(jià)體系，對于強(qiáng)化部門預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行，提高預(yù)算績效管理能力，建立符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事業(yè)單位公共財(cái)政預(yù)算框架具有重要意義。

結(jié)果導(dǎo)向；部門預(yù)算；績效后評價(jià)

隨著我國公共財(cái)政管理制度的日益完善，在深化部門預(yù)算改革的同時(shí)，績效預(yù)算管理概念在各級部門預(yù)算編制中陸續(xù)開展和試用，經(jīng)過近幾年的探索和實(shí)踐，在推行績效預(yù)算管理和績效評價(jià)的道路上，我國已經(jīng)初步建立了預(yù)算績效評價(jià)管理體系并且取得了一定的實(shí)效和發(fā)展。預(yù)算績效評價(jià)是部門預(yù)算的直接反饋結(jié)果，是確保公共財(cái)政投資效益的直接體現(xiàn)，是政府預(yù)算分配的重要工具，它是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下構(gòu)建公共財(cái)政發(fā)展框架的必然取向。近年來，我國在預(yù)算績效評價(jià)方面開展了很多研究和試點(diǎn)，針對如何構(gòu)建科學(xué)合理并適應(yīng)我國公共財(cái)經(jīng)體系的預(yù)算績效評價(jià)體系，大量學(xué)者進(jìn)行了深入論證和研究，取得了一定的成果。基于目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算績效后評價(jià)體系是一個(gè)涵蓋了從預(yù)算編制、項(xiàng)目執(zhí)行、部門考核結(jié)果、反饋指導(dǎo)閉環(huán)全過程綜合評價(jià)體系，其主要目的是研究和探討如何有效地利用考核指標(biāo)，科學(xué)、合理、全面、真實(shí)的反映和揭示預(yù)算管理工作，完善財(cái)政部門預(yù)算，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的時(shí)效性和均衡性，提高財(cái)政資金使用效益，健全國家對預(yù)算的管理，保障經(jīng)濟(jì)和社會的健康發(fā)展。

一、部門預(yù)算編制和執(zhí)行

（一）我國預(yù)算編制現(xiàn)狀

我國的財(cái)政預(yù)算是政府預(yù)算的一部分，作為政府績效管理的重要組成部分，現(xiàn)階段公共財(cái)政預(yù)算編制具有公共性、公平性、公益性和法制性四個(gè)基本特征，公共性是指公共財(cái)政預(yù)算解決公共問題，滿足社會公共需要，公平性是指財(cái)政預(yù)算政策一視同仁、無差別的對待多有的企業(yè)和居民，公益性是指公共財(cái)政以滿足社會公共需要為己任，追求社會公益目標(biāo)，法執(zhí)性是指公共財(cái)政以法制為基礎(chǔ)，實(shí)行規(guī)范化管理。

預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行關(guān)系密切，財(cái)政部要求，各級預(yù)算單位在預(yù)算編制中要進(jìn)一步做細(xì)、做實(shí)、做準(zhǔn)部門預(yù)算，為預(yù)算執(zhí)行打下良好基礎(chǔ)。提高預(yù)算到位率，切實(shí)把預(yù)算細(xì)化到部門，細(xì)化到基層單位，細(xì)化到具體項(xiàng)目。

科學(xué)合理編制本單位預(yù)算是促進(jìn)公共財(cái)政體系健康發(fā)展的基礎(chǔ)，預(yù)算編制中要求基本支出預(yù)算應(yīng)嚴(yán)格按照定額管理要求編制，項(xiàng)目支出預(yù)算要提高精細(xì)化水平，做好項(xiàng)目評估和可行性論證，確保列入年度預(yù)算的項(xiàng)目切實(shí)可行，對跨年度項(xiàng)目要根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度分年安排，推動(dòng)項(xiàng)目的滾動(dòng)管理，完善預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行相結(jié)合的機(jī)制，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理。

（二）我國預(yù)算執(zhí)行情況

預(yù)算執(zhí)行管理是整個(gè)預(yù)算管理工作中的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，直接反映了一個(gè)單位預(yù)算編制和預(yù)算管理的水平，更反映了一個(gè)單位的執(zhí)行力。預(yù)算執(zhí)行根據(jù)預(yù)算編制的規(guī)則、內(nèi)容和要求，按照突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧、分布實(shí)施的原則，實(shí)施預(yù)算執(zhí)行管理和財(cái)務(wù)監(jiān)督機(jī)制，建立規(guī)劃、預(yù)算、項(xiàng)目、執(zhí)行和監(jiān)督運(yùn)行機(jī)制，提高管理效益。預(yù)算執(zhí)行管理是全過程項(xiàng)目管理，根據(jù)財(cái)政部預(yù)算執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度，納入財(cái)政部預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度統(tǒng)計(jì)排名的153個(gè)中央單位中，每年財(cái)政部門對各部門預(yù)算執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度進(jìn)行考評，要求6月底、9月底和12月底執(zhí)行進(jìn)度要分別達(dá)到50%、75%和98%以上（財(cái)政預(yù)算執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度如圖1所示），年底預(yù)算執(zhí)行沒有完成序時(shí)進(jìn)度要求的各級預(yù)算單位，相應(yīng)核減下一年度的預(yù)算數(shù)額。

圖1 公共財(cái)政預(yù)算執(zhí)行序時(shí)進(jìn)度表

二、氣象部門績效評價(jià)體系

各級預(yù)算部門在編制預(yù)算時(shí)，出于部門利益需要，可能背離公共財(cái)政的初衷，片面追求預(yù)算資金的最大化，忽略結(jié)果的重復(fù)性、浪費(fèi)性，導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)投資，預(yù)算資金的浪費(fèi)和使用績效低下。這就需要建立一套科學(xué)、系統(tǒng)、全過程的預(yù)算績效評價(jià)體系對部門預(yù)算行為進(jìn)行監(jiān)督和問責(zé)。結(jié)合氣象部門年度責(zé)任考評目標(biāo)，按照氣象防災(zāi)減災(zāi)、為農(nóng)服務(wù)、人工影響天氣、氣候資源開發(fā)利用等幾項(xiàng)重點(diǎn)工作，編制適合氣象事業(yè)發(fā)展、責(zé)權(quán)明確、以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算執(zhí)行績效評價(jià)體系，對于約束氣象部門預(yù)算行為，提高預(yù)算績效水平，建立符合我國實(shí)際情況的公共財(cái)政框架具有重要意義。

（一）氣象部門績效評價(jià)指標(biāo)

績效評價(jià)指標(biāo)是衡量預(yù)算管理工作的考核工具，在分配和確定部門預(yù)算是，必須首先審核部門績效評價(jià)指標(biāo)。氣象部門績效評價(jià)指標(biāo)分為共性指標(biāo)和個(gè)性指標(biāo)。共性指標(biāo)主要包括預(yù)算編制和執(zhí)行情況、財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)配置、使用、處置及其收益管理情況以及社會效益、經(jīng)濟(jì)效益等；個(gè)性指標(biāo)指氣象防災(zāi)減災(zāi)、為農(nóng)服務(wù)、人工影響天氣、生態(tài)環(huán)境改善等。氣象部門目標(biāo)考評指標(biāo)體系由五項(xiàng)社會評價(jià)指標(biāo)和五個(gè)方面23項(xiàng)部門能力建設(shè)指標(biāo)共同構(gòu)成。

（二）氣象部門績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是指衡量財(cái)政支出績效目標(biāo)完成程度的尺度，氣象績效評價(jià)實(shí)施工作主要結(jié)合部門考核指標(biāo)，預(yù)先制定計(jì)劃、預(yù)算、定額等數(shù)據(jù)作為評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，參照行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)財(cái)政部門認(rèn)可確認(rèn)后，作為預(yù)算執(zhí)行績效評價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)。具體標(biāo)準(zhǔn)見表1。

表1 氣象部門預(yù)算績效評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

（三）績效評價(jià)辦法

現(xiàn)有的財(cái)政績效評價(jià)方法主要采用成本效益分析法、比較法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等。根據(jù)氣象部門業(yè)務(wù)服務(wù)特點(diǎn)執(zhí)行，績效評價(jià)以定量為主，并于定性相結(jié)合，主要采用比較法，通過對績效考核目標(biāo)與實(shí)際效果、歷史和當(dāng)時(shí)情況，不同部門與地區(qū)同類支出的比較，綜合分析績效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度。同時(shí)根據(jù)第三方評價(jià)進(jìn)行公眾評判，通過專家評估、統(tǒng)計(jì)調(diào)查，公共問卷及抽樣調(diào)查等檢查方法對氣象部門預(yù)算執(zhí)行績效進(jìn)行評判，評價(jià)公共財(cái)政預(yù)算績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度，確保公共財(cái)政投資效益的最大化。

以氣象服務(wù)滿意度為例，主要采用比較法和公共評判法進(jìn)行績效考評，氣象服務(wù)效益主要包括面向各級黨委、政府的決策服務(wù)，面向公眾的公眾服務(wù)，面向城鎮(zhèn)和農(nóng)村的基本公共服務(wù)和面向氣象高影響行業(yè)的專業(yè)專項(xiàng)服務(wù)。評價(jià)指標(biāo)要準(zhǔn)確反映氣象服務(wù)滿足社會需求的程度和社會對氣象現(xiàn)代化建設(shè)成果的總體評價(jià)或認(rèn)可程度。體現(xiàn)氣象部門公益服務(wù)和預(yù)算管理的執(zhí)行效果，同時(shí)對后期預(yù)算編制和執(zhí)行提供指導(dǎo)，反饋和修訂部門預(yù)算的執(zhí)行力，建立基于目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算績效后評價(jià)反饋體系。

表2 氣象服務(wù)效益滿意度綜合評價(jià)表

第三方評價(jià)主要采用公眾評判方法，由統(tǒng)計(jì)部門進(jìn)行統(tǒng)計(jì)和調(diào)查，采用隨機(jī)發(fā)放問卷方式，選取合適合理樣本數(shù)，氣象高影響行業(yè)面向農(nóng)業(yè)、水利、交通、建設(shè)、電力、國土資源、環(huán)境、林業(yè)、旅游等行業(yè)。其余四項(xiàng)社會指標(biāo)和23項(xiàng)部門指標(biāo)，在制定目標(biāo)考評和進(jìn)行績效評價(jià)時(shí)，都采取可量化的數(shù)據(jù)進(jìn)行相應(yīng)的考核。

三、建立目標(biāo)導(dǎo)向的預(yù)算績效后評價(jià)體系

（一）推進(jìn)全過程預(yù)算績效監(jiān)測評價(jià)

部門預(yù)算要準(zhǔn)確反映部門全年工作重點(diǎn)和工作目標(biāo)，硬化預(yù)算約束，規(guī)范預(yù)算調(diào)整行為，加大對重點(diǎn)部門、重點(diǎn)科目的預(yù)算執(zhí)行督查力度，督促部門落實(shí)好預(yù)算執(zhí)行管理制度規(guī)定。抓好資金支付、政府采購等環(huán)節(jié)管理，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，推進(jìn)全過程預(yù)算績效監(jiān)測評價(jià)工作，結(jié)合目標(biāo)實(shí)施和結(jié)果導(dǎo)向，以進(jìn)程評價(jià)結(jié)果指導(dǎo)和約束預(yù)算編制工作。

（二）績效目標(biāo)后評價(jià)和指導(dǎo)機(jī)制

績效目標(biāo)后評價(jià)是對預(yù)算執(zhí)行和投資效益所作預(yù)測工作是否真實(shí)準(zhǔn)確而進(jìn)行的結(jié)果檢驗(yàn)和后續(xù)評價(jià)，基于部門年度考核指標(biāo)，建立后評價(jià)制度，獲取全過程評估反饋信息，及時(shí)糾正預(yù)算執(zhí)行中存在的各種問題，動(dòng)態(tài)進(jìn)行修訂和更新，核減、結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余項(xiàng)目多余資金，合理確定投資計(jì)劃和建設(shè)規(guī)模，修正重新確定項(xiàng)目發(fā)展中的各種參數(shù)、經(jīng)濟(jì)政策、各部門分配比例，最終為未來投資計(jì)劃和預(yù)算編制提供科學(xué)依據(jù)。

（三）建立廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系

建立以預(yù)算執(zhí)行廉政風(fēng)險(xiǎn)防控體系和審計(jì)問責(zé)制，加大對重要領(lǐng)域和重點(diǎn)資金的監(jiān)控管理力度，預(yù)算決策要緊密結(jié)合氣象部門發(fā)展規(guī)劃和工作計(jì)劃，與政府的發(fā)展規(guī)劃和公共利益相互銜接。強(qiáng)化預(yù)算績效管理責(zé)任，健全績效評價(jià)結(jié)果應(yīng)用機(jī)制，建立績效評價(jià)結(jié)果公開機(jī)制，接受社會監(jiān)督。加強(qiáng)內(nèi)部控制是提高部門內(nèi)部管理水平、加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)的重要手段。

通過對氣象部門預(yù)算績效評價(jià)體系的綜合考評和結(jié)果反饋，建立適合事業(yè)單位公共財(cái)政預(yù)算管理規(guī)范，以適應(yīng)我國財(cái)政預(yù)算改革需求，但是在實(shí)際的推進(jìn)和應(yīng)用中，還需要不斷修訂和完善。希望本文的研究和探討對我國事業(yè)單位財(cái)政預(yù)算改革能夠起到參考和應(yīng)用價(jià)值，提高財(cái)政資金使用效益，健全國家對預(yù)算的管理，保障經(jīng)濟(jì)和社會的科學(xué)健康發(fā)展。

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［責(zé)任編輯：方 曉］

F812.3

A

1005-913X（2015）02-000062-02

2014-03-12

2014年河南省教育廳科技研究重點(diǎn)項(xiàng)目（14B790008）；河南省2013年軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（132400410212）作者簡介：謝冬冬(1978-)，女，河南南陽人，講師，研究方向：產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)學(xué)和預(yù)算績效管理。