政府網站發展與法治政府建設
——以湖北省人民政府門戶網站為例

◎程 評 肖詩榮 劉 衛

政府網站發展與法治政府建設
——以湖北省人民政府門戶網站為例

◎程 評 肖詩榮 劉 衛

從1997年黨的十五大報告提出依法治國，到2012年黨的十八大提出全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家，“依法治國”方略被提到了一個更新的高度。十八屆四中全會更是明確提出加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。作為與時代發展緊密相連的政府網站，正是法治政府建設的產物。因此，政府網站的建設和發展與法治政府建設息息相關，政府網站的健康發展必將為轉變政府職能、提高管理和服務效能，推進國家治理體系和治理能力現代化發揮積極作用。

一、法治政府要素

法治政府是依法治理和運行的政府，是一種合法政府、有限政府、規范政府、守法政府和責任政府。它具備4個基本特征，即：行政機構依法設立，實現組織法定；行政權力依法取得，實現職權法定；行政程序依法確定，實現程序法定；行政責任依法承擔實現責任法定。

本文僅從俠義政府層面探討組織法定的政府法治建設。在這個層面上，法治政府主要是指各級行政機關按照依法行政的要求，在行政理念、行政體制、行政規范、行政決策、行政執法、行政監督等各個環節貫徹法治的原則。法治政府的內涵決定了法治政府必須是守法政府、民主政府和透明政府。其中守法政府包括政府權利有限和責任對等。

1.有限政府，體現行政職權配置法治化。

政府權力受到法律嚴格限制，其邊界是確定的、明晰的，應以制定政府職權清單與負面清單保障公民權利為核心，確保政府行使權力既不缺位，也不越位。

2.責任政府，體現行政責任和監督法制化。

建立健全嚴密規范的行政責任制、過錯追究制，依據法律權威至上原則，政府違反法律必須承擔相應的法律責任，實現權力與責任的統一。

3.透明政府，體現政務公開法治化。

大力推進政府信息公開，讓權力在陽光下運行，更好地接受社會監督，確保政府權力依法行使。

4.民主政府，體現行政決策程序法治化。

政府要成為民意執行者，其權力行使要充分、真實地代表民意。民主政府既包含行政立法民主，也包含行政執法民主。

二、政府網站功能及其法治意義

作為國家行政機關，政府工作直接和群眾打交道，大部分的法律、法規都是由行政機關來執行，用法治精神建設現代政府尤為重要。

政府網站是我國電子政務的重要組成部分，按照《中華人民共和國政府信息公開條例》、國務院《關于加強政府網站建設和管理工作的意見》、《關于進一步加強政府網站管理工作的通知》、《關于加強政府網站信息內容建設的意見》等文件要求，政府網站是發布政府信息的第一窗口，提供在線服務的第一平臺，進行政民互動的第一渠道。隨著十余年的建設發展，我國政府網站的功能定位主要確定在以下四個方面：

1.作為信息公開平臺，構建透明型政府，保障公民知情權。

政務信息公開是政府門戶網站的基本功能，它包括：按信息公開條例要求，建立政務公開欄目，主動發布各類政務信息，同時及時處理依申請公開內容。

2.作為網上辦事窗口，構建服務型政府，加快轉變政府職能。

網上辦事是政府門戶網站的核心功能，它包括：全面清理行政職權，圍繞重點民生領域公共服務事項，制定分類目錄體系，按照行政許可項目要求，提供網上辦事申請受理、狀態查詢和結果反饋，對政務活動進行全過程監控、監察；逐步推行“外網受理、專網處理、網站反饋”、“以行政審批事項為主、以社會性服務事項為補充”的網上辦理模式。

3.作為政民交流渠道，構建民主型政府，保障公民參政和監督權。

基于互聯網建立的政府網站，要關注網絡民意，運用網絡技術力量，讓人民群眾參與到反腐行動中，并圍繞公眾關注的熱點、難點和焦點問題，做好網上咨詢、網上評議、網上聽證，激發公眾參政議政熱情，匯聚諍言良策，接受群眾監督，加強自身建設。

4.作為網絡宣傳品牌，構建責任政府，不斷增強政府公信力。

充分利用政府資源和政府網站的媒體屬性，積極宣傳解讀各項方針政策，不斷改善投資環境，注重經濟增長方式轉變，努力實現各類企業依法平等使用生產要素，公平參與市場競爭，同等受到法律保護，把中國市場環境建設得更加公平、更富有吸引力。

三、政府網站發展階段及湖北政府網站發展現狀

進入21世紀，中國互聯網飛速發展，從2000年到2012年中國互聯網用戶數增長了20余倍，年增幅遠遠超過全球平均水平，無論數量還是規模均居世界第一位。互聯網的普及應用使得中國經濟社會發展的人文基礎發生了質的變化，越來越多的人習慣選擇在互聯網中表達訴求和觀點，并通過互聯網獲取各類信息和服務。同時，近年來，我國改革進入深水區，行政體制改革已經成為生產力突破生產關系束縛的迫切需求，也是我國政府職能轉變和管理創新的重要方向。政府網站正是在這種新形式、新要求背景下應運而生的新常態。

（一）政府網站發展的三個階段。

從1996年中央人民政府網站開通，我國政府網站建設正式起步。2002年中央17號文件明確中央政府網站的地位后，我國政府網站步入發展快車道，主要經歷了三個發展階段，即：技術導向階段、內容導向階段和服務導向階段。

技術導向階段主要是解決政府網站有無的問題，側重于基礎設施建設，目標為提高各級政府網站的擁有率，初步形成我國政府網站的層級體系；內容導向階段主要是解決網站內容多少的問題，發展目標是豐富政府網站服務數量，實現電子政務服務的普遍性；服務導向階段重點是解決網站內容質量問題，發展目標是提升政府網站的服務水平，更加人性化地滿足公眾和企業的各種服務需求。

（二）湖北政府網站發展現狀。

湖北省政府網站于2006年正式改版上線。省政府網站是一個體系龐大的網站群，包含省政府及所屬各部門的綜合信息。主網站與64個省政府部門網站和17個市州政府網站成復式鏈接。

緊跟全國政府網站建設發展步伐，湖北省在很多方面走到全國前列，較好地形成了政府網站的層級體系。截至2014年10月底，全省各級政府及部門政府網站共有2074家，絕大多數縣級以上政府及部門都開辦了政府網站，其信息公開、網上辦事、公眾互動三大基本功能逐步完善，并已成為公眾了解政府工作動態、查閱政府信息、反映社情民意、實現網上辦事的重要平臺和渠道。

其中，省政府本級網站經過幾年的建設，開通了中文版、英文版、法文版、繁體版、無障礙閱讀版、微博、微信、客戶端等8種版本，網站信息內容發布能力、回應社會關切能力、應用新媒體能力、對外傳播影響力等不斷提升，在全國政府網站績效評估中，連續幾年提檔進位，2014年排名已升至全國第八。

四、政府網站的發展對法治政府構建的影響

（一）政府網站建設成效及對法治政府構建的正影響。

1.政務信息從 “不主動公開”到“公開是原則不公開是例外”，促進政務公開法制化。

一是公民權利得到保障。2011年，省政府網站根據《信息公開條例》搭建政府信息公開目錄系統，按部門、體裁和內容性質三種分類，全面公開省直部門政策文件、法律法規、數據年報等，2013年開始對全省50多個省直部門財政預算全面公開，2014年起增加了對省直部門財政決算的公開，為保障公民知曉權提供廣泛的政務信息。二是公權力受到制約。2014年，按中央要求，省直各部門對行政審批事項進行清理，通過省政府網站和各部門網站，首次公開權利清單，讓公權力置于陽光下。三是反腐體系得以補充完善。近幾年，全國各地吃空餉敗露案、政府部門多位超編副職曝光、超標準采購等事件披露，都是來自政府網站公布的信息源。

2.從“普遍公開”到“普遍中有重點的公開”，提升政府執行力和服務效率。

圍繞政府工作重心和重點領域項目，提供更具實用性的服務。如“湖北省網上辦事大廳”整合37個省直部門資源，根據各部門行政權力，通過統一網絡平臺，為公眾提供辦事服務。省發改委“湖北省投資項目聯合審批辦事大廳”、省經信委“專項資金申報系統”、“湖北交通運輸網上審批服務平臺”分別可以完成公路管理、運管物流、港行海事、交通建設等事項網上辦理流程。這些網上辦事平臺對受理時間、受理數量、辦結數量等辦事進展和結果進行即時公示，并提供辦事情況查詢服務。

3.從“單向互動交流”到“多向回應關切”，構建民主政府，保障公民參政和監督權。

省政府網站互動渠道從建設初期僅有“省長信箱”，到目前將信息公開與解讀、回應相結合，開設 “政策解讀”、“回應關切”、“政府新聞發布會”、“在線訪談”等專欄，對重大信息公開內容，通過專家專訪、新聞發布等多種形式進行詳細解讀；對普遍性問題，通過“編讀往來”欄目進行集中回復；對難點問題，通過“體驗辦事”欄目陪用戶進行體驗式辦理，并協調相關部門不斷完善辦理疑點，發布體驗報告，形成辦事流程圖；對新政執行情況進行調查和意見征集，將調查結果反饋給相關部門，得到回應后循環向網民公開，使政務信息從單向公開朝公開實效方向邁進。

4.從“單一服務方式”到“多媒體服務方式”，提供移動終端服務，體現服務型政府的宗旨觀。

如公安部門在手機移動客戶端上建立的 “交通違章查詢處理系統”、交通部門提供的電招出租車系統、食品監管部門建立APP食品安全黑名單追溯系統、省政府網站開通官方微博等，都是結合網絡新技術和公眾熱點需求，提供更人性化的政務服務。

（二）政府網站存在的問題及對法治政府建設的負影響。

近年來，政府網站建設雖然有了長足發展，但離法治政府建設目標依然有距離。據中國軟件測評中心調查數據顯示，2009年至2012年，網民對政府網站的體驗一直處于不足10%的低滿意度，認為網站實用效果不佳的網民超過80%。對全國45家地方政府網站抽樣調查結果顯示，占使用率61%的辦事服務項目中，48%的使用率集中在醫療衛生、就業、婚姻登記、養老保險、保障房、社區服務等方面，而這部分滿意度僅29%。說明網民對網站的主要需求并未得到有效滿足。

1.網站建設缺乏系統性，削弱了責任政府的行政責任和監督法制化基礎。

政府網站包括政府主網站和組成部門網站，理應統一規劃、協同建設、分級管理，但我國政府網站建設早期基本上依靠自身進行封閉式建設和管理。這種 “條塊分割”建設發展，因發布系統、信息整合、數據結構、管理模式各不相同，建設水平、數據效能、服務質量等更是參差不齊，直接導致了信息雜亂、數據失真、功效缺省、管理多途，模糊了各級政府責任，也虛化了公開監督視線，加大了責任追究難度，這種“信息孤島”帶來的矛盾造成資源嚴重浪費的惡性循環。

2.服務內容缺乏實用性，削弱了透明政府的政務公開法制化基礎。

我國政府網站作為電子政務的重要組成部分，在推動和發展過程中，重“電子”輕“政務”、重“政府”輕“用戶”、重“容易點”輕“公眾關切點”、重“單一反饋”輕“多重反饋”、重“互動形式”輕“解決問題”的現象依然非常普遍，在我省各級政府網站中也是常態。由于政府職能履行不到位，行政裁量權基準制度還不夠健全，反映到政府網站建設中，極易形成“以政府為中心”建立電子政務應用系統，從而導致用戶流失，政務公開和透明淺表化。

3.互動回應缺乏針對性，削弱了民主政府的行政決策法制化基礎。

長期以來，我國政府網站強調三大傳統功能，對其輿論引導、解疑釋惑、回應關切等媒體功能缺乏足夠重視，對重大政務事項的輿論引導長期缺位，對網上信訪、咨詢、建議等互動的誠懇度不足，損害了網站的吸引力、公信力和影響力，導致政府網站總體上落后于商業網站、新聞網站的建設發展步伐。

4.資源配置缺乏創新性，削弱了有限政府的行政職權配置法制化基礎。

我國政府網站發展十余年來，一直沿襲著舊的行政管理體制：部分政府網站由政府主管、自主承辦運行，發展活力不夠；部分政府網站交由外包團隊承辦運行，政府監管不到位。因此，一些政府網站要么成為“僵尸”網站，要么頻頻出現不嚴謹的信息公開、輕視或無視網民咨詢投訴的官方回應、曲解法規文件的政策解讀等。政府權力的缺位或越位，嚴重損害了政府公信力。

五、政府網站發展對策探討

十八屆四中全會給法治政府提出了 “職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信”的具體要求，2015年省政府工作報告也提出“加強法治政府建設”的目標，要求依法全面履行政府職能、深入推進依法行政、強化對行政權力的制約與監督、加強政府能力建設。這既是法治政府的職責內涵，也是法治政府的內在品質，更是各級政府網站建設和發展的基礎和前提。依法行政對政府網站建設提出了新要求。

1.從“條塊分割”向“協同融合”升級。

體現政府宏觀調控責任，打造從“條塊割劇”向“縱橫協同”的升級版，特別需要在傳統的電子政務工程之外，加強彼此之間的政務信息主動發布機制、輿情收集和回應機制、組織專家學者解讀機制、靈活多樣溝通協調機制等協同發力。一方面，要尊重互聯網傳播規律，重視網民對信息內容消費的習慣和趨勢，逐步建立一體化、集約化的網上政府服務手段和載體；另一方面，要界定政府網站獨有的政務屬性，完善信息內容建設的行政管理職能，按國辦新57號文要求，建立全國政府網站信息內容兩級管理體系和信息內容支撐體系，理順政府網站運行管理團隊和服務外包團隊的關系，構建信息公開、政策解讀、回應互動、聯動傳播、考核問責等五位一體的政府治理信息傳播管理體系。

2.從履行“傳統三大功能”，向“政務新媒體功能”升級。

精細化發揮政府網站三大傳統功能，并嚴格權責對等的責任追究制度，強化對信息公開的剛性約束。同時，充分發揮政府網站 “政務新媒體功能”，廣泛開拓政府網站“公開政務信息、引導公眾輿論、溝通社會民意、提供公共服務、協調社會關系、監測發展環境、承傳先進文化”等作為媒體應有的基本功能。

3.從“以政府為中心”到“以用戶為中心”升級。

從“以政府為中心”到“以用戶為中心”的升級，就是要“以人為本、用戶至上”，以服務對象需求促進政府職能轉變、再以政務服務執行民意，促進行政決策程序法制化。一方面要及時調整和更新網上服務事項，確保公眾能夠及時獲得直觀、便利、實用的在線服務。另一方面要以用戶為中心拓展政府網站互動功能，建立完善的互動渠道，使公眾意見建議走上“網民提交—網站收集—政府吸納—吸納情況反饋—網民再評議”的良性循環之路。

4.從“單向度技術應用”到“全媒體大數據云平臺”升級。

深化行政體制改革，創新行政管理方式，妥善處理好政府與市場的關系，在加強主管、監管的前提下，妥善利用社會力量開發公共資源，改造“單向度技術平臺PC終端”上的“三大傳統功能+線下行為服務中心”模式，升級至面對所有人隨時隨地可獲取政府信息和服務的大數據政務云模式。

（湖北省人民政府門戶網站）