智庫如何做好公共政策評估

文/李偉

中共中央委員國務院發展研究中心主任

智庫如何做好公共政策評估

文/李偉

中共中央委員
國務院發展研究中心主任

公共政策評估是國家治理現代化必不可少的重要組成部分。黨的十八大以來，政策評估越來越受到中央和各級地方政府的重視，越來越受到社會各界的關注。政策評估的能力和水平往往反映政策咨詢機構向政府建言獻策的能力和水平。開展好政策評估工作，必須準確認識公共政策評估在國家治理現代化中的地位，客觀認識政府智庫在政策評估中的優勢和劣勢，始終秉持專業性、科學性和開放性的理念，在政策評估的實踐中，不斷探索路徑、積累經驗、創新方法，推動政策評估工作邁上一個又一個新臺階。

公共政策評估與國家治理現代化

關于公共政策評估的準確概念，目前還沒有形成統一的共識。根據我們的理解，公共政策評估就是根據一定的評估標準和程序，對政策體系、政策過程和政策結果的質量、效果等方面進行評價或判斷的系列活動。其目的是改進公共政策系統，提高公共政策的科學性和可實踐性，促進政策目標的順利實現。

從世界范圍來看，早在20世紀初，公共政策評估就隨著現代科學方法的發展而在社會研究和政策研究中得以運用。20世紀90年代以來，一些發達國家和國際組織相繼開展了廣泛的公共政策評估，公共政策評估的重要性日漸突顯。

首先，公共政策影響的廣度和深度不斷擴大，進行公共政策評估的需求也越來越強烈。20世紀90年代以來，世界各國經濟總規模顯著擴大。根據世界銀行數據（按2005年不變價），1995年全球經濟總量達到34.4萬億美元，2013年則達到56.5萬億美元。在不到20年的時間里，全球經濟規模擴大了60%以上。在經濟規模顯著擴大的同時，政府公共支出的比重也明顯上升。OECD國家用于社會領域的公共支出在1990年占GDP的17.5%，而在2013年則占到了GDP的21.7%。1990年，中國公共財政支出占GDP比重為16.5%，2013年，這一比重達到24.6%。這些變化說明，公共政策的影響力隨著經濟社會的發展而不斷增強。一項正確的公共政策所發揮的積極作用越來越大，一項錯誤的公共政策所起到的消極作用也越來越大。

與此同時，制訂公共政策所要面臨的利益格局日益復雜。一方面，日益深入的全球化和快速發展的城鎮化使不少國家，特別是一些國家的大城市，聚居了不同國家或區域、不同文化背景、不同社會階層的居民；另一方面，收入差距問題越來越嚴重，并日益成為全球性現象。國際知名的發展和救援組織聯盟樂施會（Oxfam）在2015年年初發布的一份報告中指出，世界上最富有的1%人口擁有世界財富總量的48.2%，并且這一數字還很有可能在2016年突破50%大關。在這樣的社會利益格局之下，公共政策制定者需要更清醒地認識到公共政策對于不同群體的影響，需要通過政策評估推出正確的公共政策，避免不同階層之間的矛盾激化，促進社會包容、可持續發展。

第二，隨著經濟分工和社會形態日益復雜，公共政策決策的難度不斷上升，要通過評估提升公共政策的科學性、有效性。持續推進的工業化使人類社會分工日益專業化，信息技術革命則使全球形成了聯系密切的網絡化社會。這些變化使得公共政策議題越來越廣泛，除了經濟增長、社會建設、區域城鄉協調發展、環境治理等傳統政策問題外，氣候變化、網絡犯罪、恐怖主義、文化沖突、食品安全、虛擬社會管理等新的挑戰也紛至沓來。同時，制訂公共政策需要考慮的因素和面臨的制約也更加復雜多樣：既包括歷史文化傳統因素，也包括發展過程中的現實因素；既包括全球性因素，也包括區域性因素；既包括社會整體性因素，也包括各類群體各自的特殊性因素。因此，制訂正確的公共政策，不能僅憑決策者的歷史經驗和主觀判斷，還要通過專業機構的深入研究和系統評估，提高公共政策的科學性。

第三，有效落實公共政策，必須進行政策評估。制訂正確的公共政策固然很重要，但更重要的是要把正確的公共政策落到實處。在很多情況下，政策實施不能達到預期目標，不是政策本身的問題，而是政策不能很好地得到執行的問題。公共政策是由行政機構來執行的，但行政機構在其職權范圍內往往擁有相當大的自由裁量權，這使得行政機構可能會在部門利益、地方利益的驅使下，對政策進行選擇性執行，使政策效果大打折扣。因此，在公共政策實施過程中需要引入政策評估，來消除政策選擇性執行的弊端，確保公共政策得到有效落實。

第四，提升國家治理能力，離不開公共政策評估。公共政策評估是國家治理體系的重要內容，也是提升國家治理能力的重要途徑。實現國家治理的現代化，不僅要充分發揮政府的作用，而且要有效發揮社會組織、公民個體的積極作用。通過政策評估，可以使參與國家治理的社會各主體充分表達意見，進行有效的溝通和協調，平衡利益，消除分歧，形成治理合力。還要看到，政策評估也會反過來促進公共政策制定者和執行者能力與水平的提升。

始終秉持專業性、科學性和開放性的理念，在政策評估的實踐中，不斷探索路徑、積累經驗、創新方法，推動政策評估工作邁上一個又一個新臺階

政府智庫在政策評估中的明顯優勢

公共政策的多樣性、多層次性及其所觸及利益格局的復雜性決定了政策評估主體的多元性。評估機構不僅包括政府部門、立法司法機關，也包括各類智庫、社會組織、大眾傳媒等。其中，政府智庫作為一類特殊的機構有許多優勢，在政策評估中應發揮更重要的作用。

第一，政府智庫既貼近決策層，又獨立于其他政府部門，其評估具有信息充分與相對客觀性的優勢。與其他智庫相比，政府智庫往往更加了解政策制訂的初衷和過程，特別是了解政策制訂過程中的各種考量和權衡。與行政部門相比，政府智庫既不制訂政策，也不是執行政策的責任機構，由中央政府或綜合管理部門授權開展第三方評估，既能保持超脫的地位，又不會陷入具體事務，既能夠從全局和戰略的視角分析問題，也能夠從現實和可操作性的角度評估政策。這些都有助于其更加客觀公允地開展政策評估。

第二，政府智庫受托于國家，由公共財政提供資金支持，所做的評估更能體現社會責任感和公正性。政策評估是一項系統工程，需要經歷較復雜的分析研究和評估過程，需要一定的經費保障。在評估實踐中，不同的經費來源往往會對評估的公正性產生影響。非官方智庫會常常面臨著經費不足和保持公正性的兩難困境。如2014年，《紐約時報》報道了美國學者布魯克·威廉姆斯關于智庫透明性的一系列報告。報告顯示，美國布魯金斯學會、戰略與國際研究中心、大西洋理事會等華盛頓十余家重要研究機構近年來接受了外國政府數千萬美元的資助。這些捐助使得自我標榜為獨立、客觀的智庫日益淪為捐助國的游說機構。與民間智庫相比，政府智庫受托于國家，與所評估的項目沒有直接的利益糾葛，有公共財政提供相對穩定的資金保障；政府智庫也更具有服務于國家利益的責任感，更容易擺脫社會利益集團的影響，使政策評估更加公正。

第三，政府智庫具有溝通渠道和信息資源方面的優勢，其評估更加準確。擁有充分而準確的信息，是做好政策評估的必備前提。在實際評估工作中，獲取全面的信息不是一件容易的事。與其他智庫相比，政府智庫一方面與政府部門有良好的溝通渠道，能夠獲得比較全面的權威信息；另一方面，政府智庫更具社會公信力，也更容易了解民意、匯聚民意。這有助于其獲取更加充分的評估信息，促使評估更加準確。

當然，政府智庫作為政府的組成部分，其經費主要來源于政府，其領導人受命于政府，在做政策評估時如何排除強勢權力部門的干擾，是政府智庫面臨的切實的挑戰。

專業、科學和開放，做好政策評估

中國的公共政策評估起步較晚，目前總體上仍處于探索階段。新一屆中央政府組成以來，基于對發展的科學分析和判斷，高度重視公共政策評估工作，并逐步將公共政策評估納入機制化軌道。中國共產黨十八屆三中全會明確指出，要“健全重大決策社會穩定風險評估機制”。中國共產黨十八屆四中全會將“風險評估”作為重大行政決策法定程序的重要環節，明確提出“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定”。

近年來，以國務院發展研究中心、中國社科院、國家行政學院等為代表的中國政府智庫，按照中央政府的安排，承擔了許多公共政策評估工作，包括重大改革方案和重大政策實施效果的評估。在這個過程中，公共政策評估積累了一些經驗，取得了一些成績，得到了社會的廣泛認可。但是，與政策評估的要求相比，我們需要改進的地方還很多，需要提升的空間還很大。要做好政策評估工作，還需要我們進一步思考和實踐。

政府智庫要做好政策評估工作，實現評估的客觀、公正和準確，就必須堅持專業性、科學性和開放性理念。為此，要做到如下幾點：

首先，要站在公眾的立場進行政策評估。公共政策的本質屬性是公共性，事關廣大公眾的切身利益，必須體現廣大公眾的意志。但公眾是由不同的利益群體組成的，其訴求是多元化的，甚至是相互沖突的。任何一項公共政策，都不能使所有人都受益。這決定了政府智庫不能站在某一個特定群體的立場上評估政策，而必須以公眾利益的最大公約數作為政策評估的出發點。政府智庫要主動與不同的利益群體進行廣泛溝通，深入了解不同群體的利益訴求，將公眾的意愿、多數人的合理利益反映到政策的制訂和完善之中。

第二，要做好專家儲備和人才培養工作。公共政策評估涉及經濟社會發展的方方面面，評估的難度大、時效性強、專業化要求高。做好政策評估工作，需要有理論素養深厚、政策實踐經驗豐富的專家隊伍。為此，政府智庫既要在內部培養一支知識結構合理、專業化水平高、國際化視野廣的高素質人才隊伍；也要聘任一批熟悉政策脈絡、實踐知識豐富、社會威望高的政府官員；還要從大學、研究機構和社會中介機構中選聘那些理論素養高、社會關系廣泛的外部學者，充實專家隊伍。

第三，要把政策評估和政策研究有機結合起來。中國有句古話，“問渠哪得清如許，為有源頭活水來”。這句話能夠很好地形容政策評估和政策研究之間的關系。只有加強對于全局性、綜合性、戰略性、長期性、前瞻性以及熱點、難點問題的研究，不斷夯實政策研究的基礎，政府智庫才能在國家發展的關鍵時點上，優質高效地完成重大政策的評估任務。而只有認真做好政策評估，才能發現政策制定和實施過程中的問題，提高政策研究的質量和水平。實現政策評估和政策研究的有機結合，一要加強經濟社會發展政策領域的理論研究，形成高質量的思想創新成果，為政策評估提供理論依據；二要及時發現經濟社會發展中具有苗頭性、趨勢性的重大問題，加以科學分析和綜合研判，并提出解決問題的思路和建議，為政策評估提供實踐依據；三要對政策評估過程中發現的偏差進行分析，找出問題產生的根源，為優化政策研究提供參考。

第四，要不斷學習、運用新的研究和評估技術方法。公共政策評估既是一門藝術，也是一項技術含量很高的工作，只有綜合運用先進、實用、科學的評估方法，才能提高評估的準確性。特別值得一提的是，在當今數字化、信息化和智能化的時代背景下，政府智庫要善于運用互聯網和大數據技術，有效拓展公共政策評估的調查網絡和信息渠道，準確把握復雜經濟社會現象的本質和內在規律，科學評估公共政策的利弊得失。

第五，要保持評估的開放性，加強與有關機構的交流合作。堅持公共政策評估的開放性，提高評估過程的參與度、透明度，是保證評估結論客觀公正的必然要求。政府智庫開展公共政策評估，需要聽取社會各方面意見，要打開門來“從善如流”，不能關在屋里“閉門造車”。要建立健全政策評估的信息系統，完善信息公開制度，及時發布可公開的評估內容，接受公眾評議，匯集各方意見。要依據政策評估內容，加強與從事政策研究的高校、民間智庫等機構的交流合作，通過優勢互補、資源共享，來提高政策評估的質量和水平。還需強調的是，在全球化的條件下，一國的公共政策有可能會對相關國家乃至全球產生較大影響，評估公共政策不能不考慮各國特別是各主要國家公共政策的相互影響。政府智庫應建立廣泛的國際交流平臺，通過加強對話溝通，相互學習、相互借鑒，提高政策評估的理論水平和實踐能力。

最后，開展公共政策評估時，還要特別注意防范各種不良傾向。一是要避免報喜不報憂。政府智庫要客觀、公正地評估公共政策，既要肯定政策的正確性和有效性，又要實事求是地指出政策的不足之處及其已經產生或可能產生的負面影響，并為完善公共政策提出有針對性的意見。二是要避免疏于深入調研、信息不全。公共政策對經濟社會的影響領域是廣泛的、牽扯的利益是多元的、作用的機制是復雜的，因此，評估必須開展深入的調研，掌握充分的第一手信息和數據。否則，即使運用科學的分析和推理方法，也有可能出現偏差，最終導致“失之毫厘、謬以千里”的評估結果。三是要避免先入為主、主觀臆斷。在政策評估中，要利用專家們長期積累的實踐經驗，但是，主觀先驗性的判斷不能完全替代客觀實證性的研究。在紛繁復雜、日新月異的環境和條件下，政策評估必須依據客觀的現實，必須依靠嚴密的邏輯和科學的方法。四是避免片面性。政策評估的片面性是容易出現的一種現象。要避免這種現象，在政策評估過程中，應廣泛地聽取意見，扎實深入地調研，透徹系統地進行利弊分析。

總之，隨著“四個全面”戰略部署的不斷推進，公共政策評估的任務愈加艱巨，我國政府智庫的“擔子”愈加沉重。我們要敢于面對挑戰，勇于擔當，加強理論和方法學習，積極投入政策評估實踐，在學習和實踐中不斷提升政策評估的能力和水平，為推進國家治理現代化作出更大貢獻。

(作者觀點不代表本刊立場，歡迎討論）