大興安嶺林區：探索國有林區改革先行先試的新路子

董曉斌+韓艷萍

2015年2月，國務院印發了《國有林區改革指導意見》，這是黨中央、國務院首次對我國國有林區改革作出的全面系統的部署。內蒙古大興安嶺林區作為我國最大的國有林區，提出要建設生態文明先行示范區，勇于擔起生態建設的重任，主動作為，自加壓力，率先闖出一條國有林區改革發展的新路子，為國有林區改革起到示范作用。

國有林區一直是全國森林資源最集中、最豐富的地區，是全國林業建設的重點，是國家重要的生態安全屏障，在經濟社會發展和生態文明建設中發揮著不可替代的作用。長期以來，由于對林業及生態建設重視不夠，國有林區成為我國林業發展的薄弱環節：可采資源枯竭、生態功能退化、經濟發展滯后、職工收入過低，發展陷于困境。內蒙古大興安嶺林區開發建設60多年來，為國家經濟建設和生態建設作出了巨大貢獻。但從目前情況看，無論是生態建設還是林區經濟社會發展都面臨著很多困難與問題，推進改革是加快林區發展的必由之路，更是生態文明體制改革的重要突破與創新。

一、當前林區改革面臨的問題

（一）“企業辦社會”體制嚴重制約了林區發展。內蒙古大興安嶺林區開發建設之初是先有企業，后有政府。在發展中逐步形成了“政企不分、政事不分、事企不分”的管理體制，產生和積累了一系列問題。一方面，森工企業既要追求經濟效益，又要重視生態效益，兩種利益難以兼顧。長期以來，內蒙古森工企業集森林資源占有、使用、收益、處置四權于一身，既是森林資源的所有者、經營者，又是森林資源的管護者。由于木材大幅減產，林區產業單一，企業經營步履維艱。特別是在缺少國家投資的情況下，企業負擔日益加重，很難對生態環境進行有效保護。另一方面，森工企業社會負擔重，效益低，職工收入少。內蒙古森工企業在長期發展中承擔了大量的社會職能，如供熱、供水、環衛和公共設施建設等。由于企業規模大、效益低、人數多、負擔重，林區職工長期以來收入較少，生活困難。因此，剝離森工企業的“辦社會”職能，從而減輕企業負擔、提高職工生活水平，是林區改革必須解決的重要問題之一。

（二）資金短缺嚴重制約了林區經濟轉型。此次國有林區改革的一個重要舉措就是在試點基礎上，有序停止內蒙古、吉林重點國有林區天然林商業性采伐，它標志著內蒙古、吉林國有林區從此由以木材生產為主向以生態修復和建設為主、從獲取經濟利益為主向提供生態服務為主的重大轉變。內蒙古大興安嶺林區將嚴格按照國家有關規定統籌開展各項工作，但嚴重的資金問題制約了林區經濟轉型。

長期以來，內蒙古森工企業收入主要來自兩個部分：一是天保工程項目資金，這部分資金實行專款專用；二是木材銷售和其他產業收入。林區天然林商業性采伐停止后，木材銷售收入沒有了，根據規定，國家比照木材銷售給予一定的補償，補償的這部分資金加上林區其他產業收入將成為森工企業除了森林管護之外的所有運營資金。這部分資金不僅要用于支付林區兩級管理費、項目資金配套、職工住房公積金和處置森林防火突發事件等，還要用于償還林區各類債務。資金的短缺還表現為：由于林區產業投入不足，致使產業發展緩慢，直到目前還未形成對林區經濟有支撐作用的產業；林業的停伐使林業產業鏈中斷，整個產業鏈的轉型以及合同關系的補償等，都將壓力轉移到到森工企業；林區職工收入水平低，人們改善生活的愿望十分強烈。

（三）富余職工再就業安置十分困難。林區停止天然林商業性采伐產生了大量的富余人員，使原本就人員富余、安置困難的森工企業壓力增大。由于林區就業容量基本飽和，接續替代產業尚未形成規模，暫時無法形成新的就業渠道，因此人員分流困難。另外，這部分職工多年在木材生產領域工作，年齡普遍偏大、技能單一，再就業難度大。因此，妥善安置富余員工，確保職工就業有著落、基本生活有保障是此次林區改革的重要目標之一。

（四）森工企業執法權力缺失，資源管護難以到位。作為重點國有林區，內蒙古大興安嶺林區長期以來一直堅持開展多種形式的生態保護工作，但巨大的利益誘惑使非法侵占林地、非法捕獵、偷拉私運的現象屢有發生。雖然森工企業采取巡查、設置堵卡站、聯合公安進行打擊等多種措施加以防范，但由于執法力度弱、森工企業沒有執法權力等原因，致使預防打擊力度遠遠不夠，各種違法現象屢禁不止。加強生態管護力度，就應加快林業法治建設，授予森工企業行使區域內省級林業行政管理權和行政執法、處罰權，恢復其對區域內森林公安的行政領導權，建立完備順暢的林業行政執法體系，確保森林資源安全。

二、對當前林區改革的建議

此次國有林區改革要推動林業發展模式由以木材生產為主轉變為以生態修復和建設為主、由利用森林獲取經濟利益為主轉變為保護森林提供生態服務為主，明確了國有林區是重要的生態安全屏障、森林資源培育戰略基地和維護國家生態安全的基礎設施這一戰略定位。以厘清中央與地方、政府與企業各方面關系為主線，積極推進政事企分開、管辦分離，健全森林資源監管體系，創新森林資源管護方式，加快林區經濟轉型。國有林區改革明確圍繞“兩個確保、兩個逐步、兩個創新”進行。“兩個確保”即確保森林資源穩步增長，確保職工基本生活有保障；“兩個逐步”即逐步推進林區政企分開，逐步建立精簡高效的國有森林資源管理機構；“兩個創新”即創新森林資源管護機制，創新森林資源監管體制。

通過對內蒙古大興安嶺林區現狀分析，為確保改革順利推進、實現預期目標，結合《國有林區改革指導意見》提出的完善國有林區改革的政策和制度支持體系，有以下建議：

（一）探索生態保護制度建設。按照源頭預防、過程控制、損害賠償、責任追究的思路，探索適合林業發展的法律法規及適合林區生態保護的林業標準體系等方面的制度建設。建立自然資源資產產權制度和用途管制制度，對水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，明確各類國土空間開發、利用、保護邊界，實現能源、水資源、礦產資源按質量分級、梯級利用；建立紅線管控制度，設定并嚴守資源消耗上限、環境質量底線、生態保護紅線；健全政績考核制度，把資源消耗、環境損害、生態效益等指標納入林區經濟社會發展綜合評價體系，探索編制自然資源資產負債表；完善責任追究制度，探索建立領導干部任期生態文明建設責任制、環境保護考核評價制度和責任追究、損害賠償制度。

（二）探索國家財政、稅收和金融等政策對林區的支持。財政政策方面，探索政府對生態文明建設的財政資金投入渠道，確保用于循環經濟、生態保護與修復建設等方面的財政投入。對功能區生態產業與公益類項目取消企業配套資金，由國家全額投資；建立對生態功能區居民的直接補貼政策，完善財政對重點生態功能區的一般性轉移支付制度；國有林區停止天然林商業性采伐后，中央財政根據不同地區情況分別核定標準，適當增加天保工程財政資金數量。稅收政策方面，探索資源稅征收辦法，將森林、水、草場等稀缺資源、易受破壞資源納入征收范圍；探索對生態產品及設備的增值稅和所得稅實行一定的減免優惠政策。金融政策方面，采取差別化的利率政策，鼓勵多渠道建立生態產業發展基金，拓寬直接融資渠道，引導各類社會資本助推生態產業發展；分類化解金融債務，對于國有林區森工企業的不良金融債務，需要中央支持化解的，應由銀監會、財政部、林業局等有關部門研究制定相應政策；進一步完善林業貸款中央財政貼息政策，繼續支持國有林場和國有林區改革與發展。

（三）探索建立生態補償政策體系。探索林區的財政轉移支付，按照“誰保護，誰受益”的原則，加大生態環保財力轉移支付力度，積極探索建立流域內、地區間橫向轉移支付機制，生態環境受益地區應采取資金補助等多種形式，對林區進行補償。探索國家生態專項補助政策，建立重點生態功能保護區和自然保護區財政專項補助政策，鼓勵社會各方積極參與生態建設與保護。