中德養老保險制度改革比較研究

李天天

（哈爾濱工業大學人文與社會科學學院，哈爾濱150001）

中德養老保險制度改革比較研究

李天天

（哈爾濱工業大學人文與社會科學學院，哈爾濱150001）

德國是著名的實行高水平福利政策的發達資本主義國家，同時也是全球社會保險制度的發源地，其養老保險制度的建立和發展始終對世界各國具有重大影響。探索德國養老保險制度的最新改革經驗，總結我國養老保險制度改革存在的問題，完善我國養老保險應：提高我國養老保險統籌層次；注重商業保險的作用；籌資模式向名義賬戶制轉化；適當延長退休年齡。

中國；德國；養老保險制度；改革

一、我國養老保險改革存在的問題

經過十幾年的改革與建設，我國新型社會養老保險制度已初具規模，在資金的管理上逐步形成了“社會統籌與個人賬戶相結合”的籌資模式，建立起了以基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險為主的多層次新型養老保險體系。改革開放以來，我國的養老保險體系在不斷的探索與實踐中發展。1995年改革成果“統賬結合模式”符合中國國情，改變了計算養老金辦法，建立了基本養老金增長機制和實施了基本養老金社會化發放，并為適應社會主義市場經濟體制要求、資本來源多渠道、基本建成多層次養老保險體系打下基礎。

21世紀以來，我國養老保險改革取得一定成效，即我國城鎮企業職工基本養老保險參保人數逐年提高，且企業及其他城鎮職工基本養老保險基金收入也呈增長態勢。一定程度上，提高了我國老年人的養老水平，同時促進了我國養老保險改革的發展與完善。但改革并不能起到一勞永逸的作用，面臨老齡化嚴峻的形式、以及經濟社會發展的實際狀況，我國現行的養老保險制度仍存在許多問題。

首先，我國養老保險統籌層次依然較低。統籌層次，是指養老保險繳費收入資金流的收入、支出、管理與核算的層級。當前大部分省、市、縣仍實行分級統籌，造成我國養老保險“碎片化”的分散局面。而基礎養老保險基金統籌層次過低所造成的若干弊端，其中最明顯的是各統籌地區社會保險負擔“畸輕畸重”。這樣易造成我國養老保險基金的流失、養老保險跨地區關系轉續以及領取不便、勞動力資源無法得到有效配置等弊端，不利于全國統一的社會保險制度的建立。

其次，我國養老保險歷史欠債嚴重，“空賬”運行規模大。隨著我國步入老齡化社會，退休職工的增加、養老金支付壓力增大，1995年我國開始了企業養老保險從現收現付模式向“社會統籌與個人賬戶相結合”模式的改革。但由于在新舊制度交替過程中，轉制成本問題，即政府隱性債務的存在，使制度在實際的實施中形成了一種在資金流程上與現收現付制無本質區別的“空賬”運行機制。當前根據中國養老保險隱性債務課題組的推算，隱性債務最小為1.8萬億元，最大接近12萬億元，且呈現逐年增大態勢。人社部數據顯示，2013年城鎮職工基本養老保險總收入的增長率為13.40%，總支出增長率為18.69%，后者比前者高5.29個百分點。如今，2015年1月14日國務院公布了《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，標志著養老雙軌制改革正式啟動。此次改革亦將出現轉制成本問題，地方政府應謹慎做好轉軌工作，處理好個人賬戶“空賬”過大帶來的風險。

再次，我國養老金保值增值率低下，抵御風險能力較低。財政部此前公布的2014年全國社會保險基金預算情況顯示，2014年企業職工基本養老保險基金收支結余2371億元，年末滾存結余28251億元。雖然當前存在著大量資金結余，但由于空賬的存在，使得資金并沒有實際落實到個人賬戶。另一方面，由于我國多元化和市場化的投資體制仍未建立，絕大部分基金都只作為財政專戶存款。養老金儲備大量被銀行儲蓄及購買政府債券所占用，使得資金受銀行存款利率影響較大，而隨著社保基金規模的不斷擴大，在銀行縮水的基金數量就越多，抵御通貨膨脹的風險能力也越差。中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文，分別以通脹率（CPI）、企業年金基金投資收益率、全國社會保障基金投資收益和社會平均工資增長率為基準，測算了過去二十年來我國養老保險基金的損失數值。結果表明，無論以哪種基準測算，我國二十年來養老保險基金累積損失都已過億。其中，以社會平均工資增長率為基準，福利損失將高達1.3萬億元。

二、中德養老保險改革比較

（一）中德養老保險體系改革背景的異同

1.相同點

首先，我國同德國一樣養老保險體系層次較單一，各層次比例失調，過度依賴公共即法定養老保險。勞動者退休時的養老金領取水平與退休前工資收入水平之間的比率，即養老金替代率過高，因此不利于企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險的發展，同時也增加了財政壓力與風險。

其次，雖然新型改革后，“統賬結合”的養老保險模式已在我國實行多年，但由于制度轉軌過程中的歷史成本過大，導致政府隱性債務的存在，使制度在實際的實施中形成了一種在資金流程上與現收現付制無本質區別的“空賬”運行機制。同德國的現收現付制相似，我國當前的巨大“空賬”模式越來越無法抵御老齡化帶來的代際負擔、與財政風險。

再次，我國同德國一樣是世界老齡化及其嚴重的國家。近年來雖然德國人口總數從2011后呈現小幅上漲趨勢，但60歲以上人口的比例仍逐年上升，這表明，德國正面臨著愈加嚴重的老齡化危機（參見表1）。而我國最新第六次人口普查表明，同2000年第五次全國人口普查相比，60歲及以上人口的比重上升3.26個百分點，65歲及以上人口的比重上升1.91個百分點。也已達到國際社會衡量老齡化國家或地區的標準：一是60歲及以上人口占總人口比重達到10%以上；二是65歲及以上人口占總人口比重達到7%以上。（參見表2）

表1德國人口老齡化數據統計

表2我國人口普查對比數據

2.不同點

由于國情的不同，我國養老保險體系存在著一些不同于德國、自身獨特的發展困境。例如，我國的養老保險覆蓋面狹窄，據人社部2013年統計，我國只有國有企業基本實現全覆蓋，城鎮集體企業覆蓋率為75.39%，但其他經濟類型企業僅為17%，還有很多外商投資企業和民營企業未參保。中國社科院世界社保研究中心副研究員房連泉說“企業年金制度在我國試水十年，但目前覆蓋率不足20%”。人力資源和社會保障部社會保險事業管理中心黨委書記皮德海也指出“截至2013年年底，我國還有兩億多人游離于養老保險制度之外，離人群全覆蓋還有很大距離。2013年參加了企業職工基本養老保險，但交不起費而中斷的有36043人，去年中斷人數為近年來最高”。此外，由于我國歷史原因，造成了養老保險統籌層次低、制度“碎片化”現象嚴重、難以統一管理的局面，這極大的阻礙了我國養老保險體系的健康發展。同時，我國養老保險法律體系尚未健全的現狀也成為了養老保險領域發展的絆腳石。

相比較之下，德國養老保險體系覆蓋面廣，目前，德國的企業養老保險對勞動力的覆蓋率已高達65%，成為養老保險制度中最重要的補充部分。德國養老保險同時兼顧各階層群體，全國大約有90%以上的成年人參加保，基本實現全覆蓋。其中2001年推出的“里斯特—養老金”就主要針對中低收入群體，影響廣泛。且德國的經辦和監管體制較完善，其職工養老保險基金在不同經辦機構之間可以相互調劑使用，實現了基金全國統籌。此外，德國勞資自治型管理的養老保險經辦機構也是德國養老保險制度的一大特色。截至2013年1月1日，德國共有14家地區承保人、1個全德年金保險聯合會以及1個德國礦工－鐵路工人－海員年金保險基金來負責養老保險的具體運營。

（二）中德養老保險改革成效對比

1.多層次養老體系改革成效對比

德國與中國均進行了旨在構建多層次養老保險體系的改革，但效果卻不同。德國在2001至2005年的改革中，先后推出了商業保險性質的的“里斯特養老金”和“呂庫普養老保險”。改革以政府信譽為基礎，通過政府補貼、減免稅收等民眾樂于接受的方式，極大地推動了企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險的發展。適時的改革深入民心，取得了顯著成效。據德國勞動和社會部數據統計，截至2012年6月，里斯特合同簽約數量以達到1560萬件。據德國老年保障研究院（DIA）2012年的最新統計（如圖1）德國退休人員總收入中法定養老保險由1999年的85%下降為82%，企業補充養老保險由5%提高至6%，私人養老保險則由10%提高為12%。

1991年，我國初次嘗試進行社會養老保險結構的改革實踐，并通過發布《關于企業職工養老保險制度改革的決定》，建立起了以基本養老保險、企業補充養老保險和個人儲蓄性養老保險為主的多層次新型養老保險體系。由于改革前我國長期實行計劃經濟、且市場經濟起步較晚，人們的養老投資觀念依然保守。而我國的養老保險制度分散化的情況也導致了改革的不徹底性，成效不明顯，最終仍未達到真正意義上的多層次體系（參見圖2）。從圖2可以看出，2012年，我國以城鎮基本養老保險基金為主的基本養老金占有大量比例，而企業年金及商業養老金分別只占全部資金的11%和3%。

圖1：2012年德國養老保險資金構成

圖2：2012年中國養老保險資金構成

2.現收現付制度改革成效對比

德國與我國在養老保險制度建立之初，都實行現收現付的資金籌資模式。經過歷史的長期發展，人口結構不斷變化后，現收現付制度開始面臨著收不抵支的危機。基于此，德國與我國都進行了相應改革。

2004年德國在養老金的計算中引入了動態的“可持續因子”。改革反映了出德國養老保險向名義賬戶制轉型的趨勢。“可持續因子”中包含的出生率、人口流動、就業等廣泛指標是養老金的計算更為精準、靈活，同時更加貼近民眾的利益。因此，此次改革極大地激勵了民眾投保繳費，改變了原有的現收現付制模式，使個人在養老金制度中的重要作用變得突出，真正建立起了“多層次、多支柱”的養老保險體制。據中華人民共和國駐慕尼黑總領事館經濟商務室2014年7月2日發文稱，截至2014年5月，德國養老保險儲備金達到328.5億歐元，創戰后歷史新高，足可支付全德1.79個月的養老金開支。據經濟日報2015年1月統計，德國養老保險儲備金2014年底估計約為335億歐元，是每月支付養老金總額的1.5倍多。2015年起，養老保險費率為18.7%，比2014年的18.9%降低0.2個百分點。（參見圖3）由此可見德國養老保險當前發展勢頭良好，越來越有助于人民生活水平的提高。

圖3：德國歷年養老保險繳費費率

我國于1995年開始了企業養老保險從現收現付模式向“社會統籌與個人賬戶相結合”模式的改革。為了解決制度轉軌中存在的巨額空賬問題，2000年至2005年國務院依次頒布了《關于印發完善城鎮社會保障體系試點方案的通知》《關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》分別在遼寧、黑龍江、吉林進行了將“空賬”運行的個人賬戶“做實”的試點改革。改革最終以失敗告終，“做實”的賬戶額難以彌補我國當前巨大的賬戶資金缺口。空賬規模依然逐年擴大（參見圖4），很大程度上影響了養老保險制度的可持續發展、降低了我國養老保險制度的支付能力、更加大了未來人們對養老金的繳費壓力，不利于人民生活水平的提高。

圖4：我國養老金歷年空賬統計圖

三、完善我國養老保險的措施

（一）提高我國養老保險統籌層次

由于我國養老保險制度起步較晚，且受經濟發展不平衡、養老法制化不健全等歷史原因的影響，我國的養老保險制度始終沒有實現全國統籌。而過低的統籌層次不利于全國性的改革，且易產生養老金在區域間更大差距。基于此，中央應出臺相關法律文獻，注重養老保險的公平性與互濟性，利用法律手段保障全國統籌的順利實現，地方政府要認識到統籌的重要性積極配合，從省、市統籌開始，有計劃地依級次進行。去除養老保險“碎片化”、不統一的局面，逐步完善我國養老保險層級管理條例，為養老保險制度全面深化的改革打下基礎。

（二）注重商業保險的作用

當前，我國養老保險層次基本上分為三個層次:第一層次的國家基本養老保險、第二層次的企業補充養老保險、以及第三層次的商業性人壽保險。第一支柱的基本養老保險在近年來的發展中，有望實現全覆蓋，但二、三支柱的企業年金以及商業保險卻處于發展相對滯后狀態。因此，大力發展二、三支柱養老保險，尤其是商業保險也成為了當前緊急的任務。近年來，隨著我國經濟發展，商業保險逐步進入人們的視野，其發展不僅能加強民眾投保的自主性、減輕第一支柱的財政壓力，同時也能夠促進我國多層次的養老保險體系的推進。因此，在目前商業保險的市場拓展階段，我國政府可以借鑒德國經驗出臺相關鼓勵個人投保的政策，類似推出中國的“里斯特養老金”、“呂庫普養老保險”，根據中國人喜好儲蓄的特點，推出利率較高的保險產品，并適當以財政直接補貼以及減免個人所得稅的方式支持商業保險的發展。

（三）籌資模式向名義賬戶制轉化

由于我國由于企業職工養老保險存在著巨大的“空賬”問題，且遼寧、吉林、黑龍江等13個試點“做實”個人賬戶效果甚微。《中國養老金發展報告2014》稱，城鎮職工養老保險基金運行壓力越來越大，當期結余比上一年減少了200多億元，備付月數也比上一年減少了0.10個月。目前黑龍江省已經嚴重收不抵支，當期結余為-40.43億元。基于此，企業職工養老保險向名義賬戶制轉化不失為眼下一個解決問題的措施。借鑒德國2004年改革經驗，“可持續因子”的引入使其養老金計算更為清晰明確，我國政府同樣可以通過名義個人賬戶方式使養老金繳費、發放流程清晰化，在緩解政府財政壓力的同時，有效地激勵個人多繳多得。同時，名義賬戶制可以較好地解決我國養老制度轉軌中的轉制成本問題，其快速運轉性適合我國金融機構不夠成熟、資本市場尚未完善的國情，能協助我國平穩的度過養老保險制度轉軌的過渡期。

（四）適當延長退休年齡

我國現行退休管理體制仍沿用1978年的文件（國務院國發〔1978〕104文件規定：男職工年滿60周歲、女干部年滿55周歲，女工人年滿50周歲即可辦理退休手續。）而進入21世紀后，隨著中國經濟發展，醫療、生活水平的提高，當前我國人口平均壽命已超過70歲。老齡化的現狀使我國已不再適用過去的退休年齡標準，適當延長退休年齡來緩解勞動力供給不足、養老金代際負擔過重的現狀已成為當務之急。對于退休年齡的延長問題雖然會觸及到多方利益，但勢在必行。因此，我國可采用“漸進式延長法”與“彈性退休機制”相結合的辦法，逐年漸進延長退休時間并在退休年齡中加入“彈性因子”，并對特殊的從業人員給予照顧，使延遲計劃更合理且容易為人們所接受。

四、結論

養老保險問題始終作為社會熱點為人們所重視，它關乎著國計民生和社會的發展。與發達的資本主義國家相比，我國養老保險制度存在起步晚、制度轉軌、統籌層次低等歷史問題，因此改革之路更加任重道遠。德國作為養老保險制度改革的“領頭羊”，成功的推進了其當前的改革，通過研究德國的養老保險現狀，及其歷年的改革背景與成效，本文發現了德國與我國改革中存在的一些相似之處，例如共同面臨的嚴峻老齡化形勢、籌資模式引發的財政危機等等，同時對比發現了我國改革存在的不足。將德國改革的成功之處與我國當前改革存在的瓶頸和現狀進行比較，本文進一步得出了養老保險制度改革要在符合本國國情的前提下，借鑒他人之長的結論，并提出了促進全國統籌、促進多層次化發展、適當改變籌資模式引入名義賬戶制、漸進延長退休年齡等相關建議。相信我國會在未來的改革道路上探索出符合自身國情方式，從而促進我國養老保險制度的健康發展、惠及更多民眾。

［責任編輯：方 曉］

F840.67

A

1005-913X（2015）05-0025-03

2015-03-26

李天天(1994-)，女，哈爾濱人，本科學生，研究方向：國際經貿。