論"養老服務事業"和"養老服務產業"的共同發展

? 南京大學政府管理學院 林閩鋼

論"養老服務事業"和"養老服務產業"的共同發展

? 南京大學政府管理學院 林閩鋼

我國進入人口老齡化的加速發展階段，人口老齡化已成為基本國情，大力發展養老服務業已成為全社會的共識。近年來，特別是隨著“深度老齡化”階段提前來臨，養老服務領域凸顯的是中國龐大和多樣的養老服務需求，而各種養老方式的服務供給都存在巨大的缺口，養老服務供給不足和質量不高問題已成為制約我國社會服務發展的“短板”，短板效應逐漸顯現，因此，迫切需要大力推進我國養老服務業的發展。

一、養老服務"事業"和"產業"構成了養老服務業的"一體兩翼"

從發達國家的經驗來看，養老服務業既是服務全體老年群體的社會事業，又是國家經濟發展的朝陽產業，養老服務業具有事業和產業的雙重內涵。養老服務事業一般是指國家和社會為保障老年人口的基本生活需求，為實現老有所養、老有所樂的目標，所采取的組織體系、系統活動和社會措施的總和，這些組織和活動以公共財政為支撐，以公益性為出發點和目的。養老服務產業則是指從事養老服務商品和服務的經營性行業并由此開展的經營性活動，經營性活動主要以營利性為目的，由商業運作獲取經濟效益。同時，從養老服務“事業”和“產業”管理運行來看，養老服務事業通常偏向于行政化運作，政府部門負責規劃；養老服務產業則是由市場化運作，公司化管理，由市場來優化配置資源。因此，養老服務“事業”和“產業”是相互獨立存在的不同形態。

“十二五”期間，我國養老服務事業獲得快速發展，養老基礎設施投入大幅度增加，以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的養老服務體系加快形成，基本養老服務的供給能力得到明顯提升。但另一方面，養老服務產業發展則處在起步階段，存在養老服務市場發育不足，產業盈利模式模糊，產業發展聚集度不高等問題，養老服務產業發展明顯滯后，出現了養老服務“事業”和“產業”不平衡發展格局，這直接影響到我國養老服務業全面和快速的發展。

隨著我國全面建成小康社會，老年群體經濟實力會更強，加上消費觀念的不斷更新，對有質量的養老生活會有更多的期待，養老服務產業由此將會進入發展的黃金時期。因此，在目前大力促進養老服務業發展中，要深刻認識到養老服務“事業”和“產業”是相互支撐、不可分割的關系，要謀全局戰略，實現共同發展，促進養老服務“事業”和“產業”的“一體兩翼”發展的新格局。

二、養老服務"事業"是"產業"的基礎，而養老服務"產業"則能帶動"事業"的發展

養老服務事業能夠為養老服務產業提供良好的發展基礎。養老服務事業的主要對象為：一是托底服務對象。主要是指政府通過提供的“供養服務”，對象為農村“五保老人”、城鎮“三無老人”、國家政策規定的優撫對象以及經濟困難老人、失能失智失獨等特殊老年人。二是基本需求服務對象。主要是指以廉價服務方式提供給的大多數老年人。而養老服務產業除滿足社會上少部分老年人的高端和個性化養老服務需求之外，養老服務產業最主要的消費者，還是廣大的老年人。養老服務的“事業”和“產業”主要對象是重合和一致的。

養老服務事業的發展能保障提供全體老年人的基本養老服務，幫助老年人應對和解決養老風險預期，促進老年人的消費。一方面能夠在滿足廣大老年群體的基本養老服務需求的同時，促進老年群體消費能力的提高和消費觀念的更新，從而激發他們產生高端和個性化養老服務需求；另一方面，在滿足廣大老年群體的基本養老服務需求的同時，可以帶動以老年生活照料、老年產品用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等為主的養老服務產業的發展。因此，養老服務的“事業”是“產業”的基礎，這種基礎性作用體現在培育了老年人的消費市場，提升了老年群體的消費能力，促進老年群體的消費觀念的改變。

當然，隨著養老服務產業的快速發展，社會資本的大量進入，包括私營企業在內的多種經營方式進入養老服務領域，將會繁榮養老服務市場。不同經營模式的進入為整個行業引進了多元化的管理模式，在為行業引入市場競爭機制的同時也為整個行業注入了活力，增加了全社會養老服務的供給量，為全社會老年群體提供了更多的選擇，不斷推動養老服務產業服務質量的提升和服務價格的降低。

總之，由于我國長期實行養老服務事業為主的發展方針，現在發展養老服務產業，是在養老服務事業的基礎上起步，需要劃清事業與產業的界限，不能都推向產業。在這個意義上，要進一步厘清養老服務“事業”和“產業”的邊界，堅持以事業為基礎，以事業促產業，以產業帶事業，不斷滿足日益增長的基本養老服務需求和個性化養老服務需要，讓老年人頤養天年，共享國家經濟社會發展的成果。

三、養老服務"事業"和"產業"的屬性各不相同，需要吸取教育和醫療服務產業化的教訓，實現養老服務"事業"和"產業"的"兩輪驅動"發展

公益性是養老服務事業的根本屬性，而營利性是養老服務產業的根本屬性，公益性和營利性需要在養老服務業大發展中統一起來。

強調養老服務事業的公益性，這是由其服務的特殊性所決定的。基本養老服務產品具有公共產品與準公共產品的性質，具有外部性效益。同時，養老服務的提供直接關系到國民的生活，而養老保障是每一個人的基本權利。從這個角度，國家應該保證國民能夠享有基本的、所需的養老服務。但由于養老服務的公共產品和效益外部性特征，決定這種服務在提供中的市場失靈，即市場會由于公共產品無法排他、無法收回成本而不予提供，也會由于效益外部性導致市場提供數量的不足，最終影響國民獲得所需服務。因此，需要政府予以干預，在養老服務提供中不以營利為目的，而以公共享有為目的。

養老服務事業公益性的特點。第一，公共享有。養老服務事業不是個人利益，也不是個人利益的簡單疊加，而是為社會全體成員提供基本的養老服務，這種基本的養老服務是大多數成員共享不能被分割的利益。第二，非營利。在養老服務事業中，養老服務提供機構不以營利為目的。第三，優先保障。當社會養老服務提供機構的公共利益與其他非公共利益發生沖突時，公共利益應該獲得優先保障。

養老服務事業公益性的實現主要包括兩個主要方面：一是指基本養老服務的可及性；二是指基本養老服務的可得性。其中，可及性是指城鄉老年人能夠很方便的老有所養，其主要內容包括范圍可及性和距離可及性兩個方面，范圍可及性是指基本的養老服務在范圍上要覆蓋城鄉全體老年人；距離可及性是指老年人到達養老服務機構的方便程度或社區服務機構到達養老家庭的方便程度，即解決養老服務“難”的問題。可得性指的是城鄉老年人能夠以無償或低廉的方式獲得養老服務，也就是解決養老服務“貴”的問題。

養老服務產業的營利性特點也非常突出。經濟效益是養老服務產業生存和發展的基礎，養老服務產業經濟效益不僅限于養老服務的經濟效果，還應包括養老服務效率和機構成本管理等方面的內容。

因此，在養老服務業發展中，公益性和營利性兩者具有不可分割的內在聯系，既互相促進，又互相影響。公益性是營利性的基礎，社會效益是經濟效益的重要條件。公益性所體現出的社會效益好，老年群體的信任度就高，養老服務消費對象就會多，必將帶來經濟效益的增長，實現公益性和營利性的統一。反之，經濟效益好，通過加快養老服務業發展及提高服務水平，又能有效提高養老服務業的社會效益。

當前，是養老服務“事業”和“產業”發展的關鍵時期，要特別注意吸取教育和醫療服務產業化的教訓，消除教育和醫療服務產業化的弊病。教育和醫療服務產業化的主要問題，是夸大了教育和醫療服務的產業屬性，轉移了政府發展教育和醫療服務的首要責任，將基礎教育建設的責任和基本醫療服務供給的責任轉移到個人和社會，對教育和醫療服務發展的規模、速度、經濟效益的追求，壓倒了對教育和醫療服務公平、質量和品質的關注。公辦學校和公立醫院通過“改制”實行高收費和變相收費，改變義務教育和公辦學校的公益性、改變基本醫療服務的公益性等種種營利行為，扭曲了學校的教育功能和醫院的服務功能。對經濟效益的片面追求，損害了教育和醫療服務的質量和內在品質，致使教育和醫療服務成為廣大群眾強烈不滿的問題領域。

總之，在促進養老服務業大發展中，一方面，必須堅持事業和產業“兩輪驅動”發展戰略，從而化解公益性和營利性的對立，實現社會效益和經濟效益的統一。另一方面，還需要防范“產業化”可能帶來的沖擊，維護養老服務業的健康發展。

四、在促進養老服務"事業"和"產業"共同發展中，關鍵是處理好政府和市場的定位。

從世界各國來看，養老服務事業通常由政府發揮主導作用，同時積極發揮市場機制的作用。而養老服務產業通常由市場發揮主導作用，政府則發揮市場引導、監管等多方面的作用。

在我國大力養老服務事業過程中，必要堅持政府主導、市場運作。政府重點加強制度、規劃、籌資、監管等方面職責，形成政策引導、財政扶持、多方參與、市場運作的良性發展機制，避免形成政府大包大攬、養人養機構的低效率模式。

而養老服務產業要真正成為朝陽產業，成為服務業的新亮點，成為經濟發展的新引擎，則需要政府、市場等方面的共同努力，市場要發揮主體作用。從我國當前養老服務產業發展的現狀出發，政府培育、引導和監督作用會更明顯，需要以養老服務產業發展存在的問題為導向，政府和市場互為補充，形成推動發展的合力。

第一，圍繞養老服務業市場發育問題，建立健全養老服務市場機制。當前，我國養老服務產業還處在發育期，還沒有形成公平有序、競爭完全的市場，政府要建立養老服務產業的市場準入制度，建立行業標準和規范，鼓勵創新加強知識產權保護，加強產品和服務的質量監督。要發揮養老服務產業行業組織的作用，加強行業自律，建立行業誠信體系，促進從事養老服務產業的企業、機構和社會組織依法守信經營，形成良好的社會聲譽和市場環境，推進養老服務產業的健康有序發展。

第二，以解決養老服務產業盈利模式模糊問題為突破口，引導社會資本積極性投入和參與發展。養老服務產業屬于微利產業，具有投入大、利潤低、風險高、投資回收期長等特點，對社會資本吸引力不強。已進入該行業的，積累資本再投入的能力也有限。逐利是資本的天性，目前民辦養老機構多登記為非營利組織，現行制度規定不允許其進行利潤分紅，獲取的少量利潤要繼續投向機構建設，對以追求利潤為目的的民間資本就失去了吸引力。按照當前政策，社會資本投資養老機構可以選擇非營利性質（在民政部門注冊為民辦非企業法人）或者營利性質（在工商部門注冊為企業）。但在實際上，很多社會資本注冊非營利機構，并不是真正放棄資本追求利潤的動機，而是為了爭取優惠政策而采取的“政策套利”行為。

因此，為了改變這種現狀，需要制定養老服務產業發展指導目錄，引導和扶持企業開發和生產門類齊全、品種多樣、經濟適用的老年用品和服務產品。重點引導發展養老護理、康復保健、社區服務和老年特殊用品等產業。積極發揮財政杠桿作用，設立養老產業發展引導資金，制定出臺“補、貼、獎”等組合政策，幫助解決企業和個人所關注的產出效益低、投資回收期長、初始融資難等實際問題，撬動社會資本的投入。

第三，解決產業發展集聚度不高的問題，實現養老服務產業化。目前，養老服務市場處于自然發育狀態，產業發展的市場、政策機制均未形成。已形成的養老服務市場主要集中在住和吃方面，而針對老年人的護理保健、老年旅游、養老理財、商業保險、養老產品研發等大多仍處在探索之中，老年用品研發、生產和銷售較少，沒有形成規模的專門老年用品市場，養老服務產業鏈尚未形成。養老產業市場潛在需求龐大，實際需求轉化不足，亟需政府培育和引導。

因此，需要通過多部門出臺有關發展政策，鼓勵建設一批休閑養生、特色醫療、文化教育、科技服務等養老基地，吸引上下游企業聚集；鼓勵競爭力強、有實力的養老服務企業走集團化發展道路，著力培育一批大型龍頭企業和知名品牌。扶持中小型養老服務企業連鎖經營。推進養老服務科技創新，以虛擬養老社區建設為依托，利用現代互聯網、物聯網等技術，創新居家養老服務模式，發展老年電子商務，建設科技養老服務平臺，開發老年家庭醫療監測和傳感系統，為老年人提供居家生活、醫療保健、緊急救助等方面遠程監護服務，推進醫養結合的開展。